浅析我国城市土地储备制度的特点

浅析我国城市土地储备制度的特点

【摘要】：城市土地储备是一个城市发展的物质基础和必要

条件，本文以下内容将对我国城市土地储备制度进行简要的分析，仅供参考。

【关键词】：城市土地,储备制度,物质基础

1、前言

改革开放以来，随着经济的不断发展，我国的城市化进程不

断加快，城市规模的不断扩大，使得本来都很紧张的城市用地变得更加紧缺。然而在实际情况中，我国的城市土地还存在利用效率低等缺点，严重的压缩了城市的发展空间，是我国城市化进程中的一个极大的绊脚石。针对以上情况，特别需要一项适合我国的城市土地储备制度。城市土地储备制度的基本思路是由城市政府委托的机构通过征用、收购、置换、转制和到期回收等方式将土地使用者手中比较分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，变成可建设的熟地，再根据城市总体规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划及城市经济发展的客观需要，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。尽管我国城市土地储备制度起步较晚，但是其对于我国城市发展的重要作用已经显示出来了，本文以下内容将对我国城市土地储备制度进行简要的分析，仅供参考。

2、我国城市土地储备制度运行机制的构成

根据作者多年的实践经验，认为我国城市土地储备制度运行

机制的构成主要包含如下几个方面：第一，土地收购。土地收购就是

根据城市政府授权或土地储备计划，土地储备机构依法或者按照有关规章，通过收购、收回、置换或征用等方式，收回或收购市区范围的国有土地使用权并进行储备的行为。通过土地收购，实现土地使用权由农村集体或城市土地使用者手中向政府的集中。第二，土地储备。政府购得土地后，并不是立即出让，大部分尚未详细规划好的土地要储备起来以备将来的需要，开发条件不成熟的农地更需要继续投入使用。土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府无偿收回的土地，可直接进入土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的土地，则可采用三种方式予以储备。一是直接利用土地储备基金，以收购、征用土地的方式进行储备;二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备;三是以赊账方式购买、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。一般情况下政府会将购入与出让的土地在数量上保持一定的比率，以利于本城市经济的和谐发展。第三，土地出让。土地出让就是根据城市建设用地的需要，根据城市土地出让年度计划，储备机构将经过一段时间储备并已完成前期开发的土地，分期分批地推向市场，有计划地向用地单位供应土地。在土地出让中应注意不管是通过回收、收购、置换以及征用中哪种方式进入储备的地块，出让时均视为土地一级市场行为，必须统一纳入土地供应总量计划，进入市场可以通过协议、招标和拍卖方式。随着土地市场交易行为的规范化，出让的方式应逐渐转为招标和拍卖为主，以最大限度地实现土地的价值。

3、我国城市土地储备制度仍存在的不足

根据作者多年的实践经验，认为我国城市土地储备制度仍存

在以下几个方面的不足：第一，土地收购储备制度的法律依据有待完善。目前我国已有的法律法规，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等，为开展土地收购储备提供了一定的法律依据，但是，全国尚未制定和颁布专门的土地收购储备制度。加之土地资产分配历史遗留问题多，情况复杂，造成土地收购储备工作难度大、风险大，一旦发生法律纠纷，将会出现“无法可依”的被动局面。第二，土地储备机制运作过程中部门间协同功能发挥不够。目前土地储备机构设置的模式有两种：一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门;另一种是复合结构，即同时

设立土地收购储备委员会(由发改委、规划、土地、城建、财政、金

融等部门组成)，后一种模式为多数城市所采用。在实际操作过程中

经常出现部门间相互抵触、推诿，行政审批手续繁杂、办事效率低下等，其结果是延长了土地储备时间，增加了土地储备成本。第三，土地收购储备合理的规模有待规范。实施土地集中储备供应后，由于严格控制城市土地供应量，引起土地供应不足导致地价上涨是不正确的，但不控制土地供应量，盲目供应土地的错误则更为严重。因此，土地储备机构就必须依据自身的储备能力，确定出储备土地“吞吐”自如且能充分垄断土地一级市场，对土地市场产生强有力的调控作用的土地储备规模。这种适度规模在市场大于需求的时候，土地储备机构将市场上闲置、低地价、低效率利用的土地通过收购、回收等方式储备进

库;在市场供不应求的时候，从土地储备库释放土地以控制土地价格上涨，抑制土地投机。然而，大多数城市主要靠土地出让金来搞城市建设，土地透支现象严重，造成土地市场供求不均衡，房地产市场出现较严重的泡沫现象，泡沫消退后，所造成的土地及房地产有关的不良贷款严重地影响了城市的经济发展。第四，土地融资渠道单一，贷款运作潜藏风险。全国不少城市的土地储备机构的资金主要以银行贷款为主达到数亿元，如浙江省，目前土地收购储备资金达112亿元，其中有100亿元是银行贷款，绍兴市土地储备中心的资金构成中，银行贷款占95%。

4、完善我国城市土地储备制度应采取的措施

根据作者多年的实践经验，认为要完善我国城市土地储备制度应从如下几个方面采取措施：第一，完善土地收购储备的法律程序。在土地收购环节上，必须遵循科学的程序：申请收购→权属审查→测量评估→拟订收购协议→移交，并灵活采用协议收购、土地置换、意向收购等多种收购方式。另外，要抓紧制定和颁布全国性的土地收购储备专门法规，从法律上明确土地收购储备的行政行为性质以及相应的权责利关系，统一对象、补偿办法和监督管理等。同时，结合实际情况，编制土地储备实施细则。具体包括：土地储备的范围、征购补偿项目与标准、土地权利人享有的权利和义务、土地资源配置原则、土地入市用途与价格的跟踪管理等。第二，建立协调机制，加强部门间的协调。城市土地收购、储备、供应等工作的实施是一个复杂的系统工程，其运作涉及到，如土地、房屋、城建、计划、财政、金融等