城市土地制度

城市土地使用制度

我国城市土地使用制度改革的性质，属于社会主义土地制度的自我完善与发展。城市土地使用制度改革的目的，绝不是要改变城市土地的国有性质，而是要结合社会主义市场经济发展的需要，消除传统城市土地使用制度的种种弊端，建立起一套既有利于巩固和维护城市土地国有制、又有利于社会经济发展的新型的城市土地使用制度。

1．改革以前的城市土地使用制度新中国刚成立的一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制用地单位，还是集体所有制用地单位，都必须向国家缴纳租金。但是，由于1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划管理模式，国有企业在财政体制上实行了统收统支，所以，土地有偿使用制也相应地被取消。

1954年2月24日，财政习字第15号文件明确规定，“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费”。对此，当时的政务院在其批复中是这样解释的：“国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用的国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。”从此，全民所有制单位用地一律采取无偿划拨的方式。尽管集体用地单位和个人用地仍收取使用费，但因数额较低，基本上也是无偿的。直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。城市土地的无偿行政划拨是指由用地单位提出用地申请，经县级以上人民政府依法批准，在用地单位缴纳土地补偿费、劳动力安置费等费用之后，将该幅土地无偿交付其使用的行为。这一制度的特征是：

（1）划拨手段的行政性。土地的划拨首先必须经县级以上人民政府批准，再由同级土地管理部门负责实施。

（2）使用的无限期性。以划拨方式取得的土地，除法律、法规另有规定外，没有使用期限。

（3）土地使用的无偿性。使用划拨土地的单位既不用缴纳租金，也不承担税赋。

（4）土地使用权的无流动性。土地经划拨使用后，土地的所有权与使用权发生分离，但土地使用权禁止买卖和流转，也就是说，禁止土地使用权的交易行为。

从程序上看，城市土地划拨程序主要包括这样几个环节：

（1）申请。用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基建计划等有关文件，向拟划拨土地所在的县级以上人民政府土地管理部门提出建设用地申请。

（2）审核。由县级以上人民政府土地管理部门在收到用地申请之后，对建设用地进行审核，划定用地范围，组织商定用地补偿、劳动力安置或者拆迁安置方案。

（3）批准。由县级以上人民政府土地管理部门按规定权限报县级以上人民政府批准。经批准后，由县级以上人民政府发给用地批准书。

（4）划拨。由用地所在的县级以上人民政府土地管理部门根据批准用地文件所确定的用地面积和范围，到实地划拨用地。

（5）登记。项目完工后，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地，经认可后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。从以上内容来看，城市土地划拨的无偿主要体现在土地所有权收益方面，但并不是完全没有成本，即土地使用者无须向土地所有者——国家支付土地使用代价，但必须支付有关的成本费用（主要包括补偿费、安置费、拆迁费等）。所有权收益本质上是地租，与用地成本不同，两者不可以混淆。对于这一点，直至今日，在实际工作中仍有不少人是认识不清的。显而易见，直接造成城市土地划拨使用的一个观点就是，国有企事业单位的收支都是由国家统一管理的，是国家财政收支的一部分，在这种情况下，即使向其征收土地使用租金，也“并非真正增加国家收入”，反而增加不必要的环节和手续。这种观点显然带有当时浓重的计划色彩。从理论上讲，土地的无偿划拨使用，使得土地收益得不到显化。土地收益尽管客观存在，但它被包含在企业的总收益中，并没有相对独立的表现形式。在计划经济条件下，国有企事业单位被看作是国家整个“大生产企业”中的一个部分或组成单位，没有独立的经济利益，其全部收支均由国家统一支配。土地的所有者是国家，企业对土地的开发利用投资也被列入国家的投资计划，属于国家投资计划的一部分，投资者也是国家，自然土地收益的享有者只能是国家。加上企业资产本身属于国有资产，企业的总收益属于国家，从产权方面看，并没有其他的产权主体，所以土地收益也就被包含在企业的总收益中，统归国家所有。然而，实践证明，这种土地无偿使用制度对于土地资源配置是不利的。从形成划拨使用的初衷来看，抹杀国家与企业之间、企业与企业之间的利益差异本身就是不现实的。

2．城市土地有偿使用制度的建立党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地行政划拨使用制度的弊端日益暴露：

（1）国家所有权虚化。由于城市土地的无限期使用，用地者成为真正的“土地所有者”，本该归国家所有的所有权收益，被用地者无偿占有。

（2）土地资源配置效率低下。土地的无偿、无限期、无流动性使用，使得城市土地资源短缺和浪费现象并存，严重影响了土地资源的配置效率，城市土地利用呈粗放扩张形态。

（3）高估企业经营效益。土地使用的无偿性，使得尽管土地的使用效益是客观存在的，但土地使用权并不被计入成本，大大降低了生产经营的账面成本，从而“夸大”了企业的经营效益，同时也造成企业间的不公平。

（4）抑制了市场价值规律作用的发挥。用地的无偿性和无流动性，使得土地资源的稀缺性无法通过市场价值规律的作用表现出来，从而无法达到“地尽其力”的资源配置目的，并造成市场体系和价格体系的不完整，严重制约了市场经济体制的建立与完善。

（5）孳生土地交易黑市。尽管法律规定通过行政划拨取得的土地禁止任何形式的转让，但由于供需的严重失衡，事实上总存在一个被扭曲、非公开的土地交易市场。

（6）严重影响城市建设投入产出的良性循环。政府在城市土地划拨和使用中无收益，造成城市建设投入资金回收困难，从而无法形成城市建设投入产出的良性循环。在财政拮据的情况下，这也是造成政府在很长一段时间内忽视或压缩城市基础设施建设的重要原因。行政无偿划拨用地制度日渐明显的负面作用，使得人们逐渐意识到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是针对划拨土地使用权的无偿、无限期和无流动的特点，向着有偿、有限期、有流动性的使用权改革方向进行。最早的有偿用地是随着引进外资而出现的。