城市绿地与城市防灾减灾建设的探讨

摘要：城市绿地在城市防灾减灾中占有十分重要的位置。文章介绍了城市绿地与城市防灾的定义及其功能， 分析了当前我国城市绿地与城市防灾减灾建设的现状与差距，探讨了城市绿地与城市防灾减灾建设思路与对 策。
关键词：城市绿地；防灾减灾；建设思路与对策 中图分类号：TU986 文献标识码：A
文章编号：1671-2641(2009)01-0069-03 收稿日期：2007-03-01 修回日期：2008-10-24
由于城市防灾减灾绿地建设的 投入要比普通城市绿地建设投入高 得多，特别是在日本，地 方政府在建设不同类型的防灾公园 等城市绿地时，能够从中央政府获 得资金补助，其中包括土地征用费 的1/3，设施建设费的1/2等等[5]。我 国应该建立城市绿地防灾减灾的激 励机制，鼓励地方各级政府积极建 设城市防灾减灾绿地，并给予一定 的财政补贴，以此引导和带动我国 城市整体防灾减灾绿地的建设。
目前，城市总体规划对城市绿 地防灾减灾规划系统性研究滞后。 我国的《城乡规划法》规定城市规 划必须考虑防灾因素，但缺乏具体 的执行标准，现有的城市防灾规划 只是单一地强化专项防灾规划或加 强工程性防灾措施，且多是被动地 去适应城市所发生的灾害，欠缺常 态下的综合安全减灾的应急联动机 制及其深度研究。因而，在编制城 市绿地系统规划中，只是体现平常 时期城市绿地的功能，欠缺城市绿 地防灾减灾专项规划，已编制完成 城市绿地防灾减灾规划的城市少之 又少。理论性研究的滞后，技术层 面的可操作性不强，导致城市防灾
Abstract: Urban green space play an important role in urban disaster prevention and mitigation were introduced.The definition of urban green space and urban disaster prevention and function.The current status and problems of the construction of urban green space and urban disaster prevention and reduction were analyzed. Same suggestions about the development of urban green spaces and disaster prevention and mitigation are proposed.
因此，城市绿地系统规划是城 市总体规划中的一项专业规划，应 结合各地城市绿地系统规划增加城 市绿地防灾减灾专项规划，并纳入 到城市防灾减灾系统之中，使城市 绿地建设成为城市防灾减灾的重要 手段。
城市绿地防灾减灾规划要包 括防灾绿地规划和避灾绿地规划 等内容，从城市防灾减灾的角度以 城市绿地建设量、人口密度、容积 率作为规划的科学依据。应优化道 路绿带、广场、公共绿地、市政设 施的规划，适当提高各类绿地规 划建设指标，明确增加城市防灾减
2003年11月建设部颁布《城市 抗震防灾规划管理规定》，其中第 九条关于制定城市抗震防灾规划， 应当包括市、区级避震通道及避 震疏散场地（如绿地、广场等）以 及避难中心的设置与人员疏散的措 施。2005年3月佛山市在《佛山城 市绿地系统规划》修编中单项列出 绿地系统防灾专项规划，这是首次 将城市绿地的防灾减灾功能列入实 施规划。2006年合肥市在《合肥绿 地系统规划》单列了城市绿地系统 防灾规划。
3 城市绿地在防灾减灾中的差距及 其对策
目前我国城市各级管理者和决 策者已逐步认识到城市绿地防灾的 重要性和紧迫性，但城市防灾减灾 的工作重点常常在防灾预警预报， 城市灾后的应急救援等工作相对滞 后。城市绿地防灾减灾并没有像 多灾国家日本那样建立和城市总体 规划相协调考虑的防灾避难绿地系 统。
3.1 城市综合防灾立法势在必行 虽然目前我国防治灾害方面
2 城市绿地在城市防灾减灾建设中 的现状
近年来，非典、禽流感，包括 美国“9•11”事件、印度海啸等 众多灾难事件，推动了世界各国减 灾应急体系的建设。自唐山大地震 开始，“减灾”概念第一次引入我
国。北京、上海等大城市基于城市 防灾减灾的重要性和迫切性考虑， 相继建立城市应急避难所。北京最 早在1993年提出建设应急避难所， 直至2003年10月建成中国第一个 “应急避难所”——北京元大都城 垣遗址公园，这也是我国第一个将 城市绿地建设成具有完备防灾设施 的公园。2005年，为配合2008年奥 运会，北京制定《北京中心城地震 及其他灾害应急避难场所（室外） 规划纲要》，现已建成朝阳公园、 皇城根遗址公园、海淀公园等27处 遍布城八区的城市防灾减灾绿地。
灾公园用地（包括避难场所、疏散 通道）。新建（改造）的公园、绿 地、广场、公共场所，应设计具备 临时疏散避险场所或长期避难场所 的功能。 3.3 确立城市绿地防灾减灾基本理 念
当前城市综合防灾减灾意识 缺乏，一方面城市各级政府有关部 门、专家学者、规划技术人员往往 对城市防灾减灾不够重视，不少城 市防灾减灾规划标有综合减灾规划 名称，但与内容不相符，防灾减灾 流于形式。另一方面社会公众对于 城市绿地的防灾减灾功能缺乏认 识，在调查城市绿地是否可作应急 避难场所时，超过44%的被调查者 选择了绿地以外的其他类型场地作 为应急避难场所，甚至还有24%被 调查居民根本不知道城市绿地有应 急避难的功能[4]。
参考文献： [1] 饶林江.浅淡应急避难所（疏散 基地）的建设[EB]. . cn/0103/2442.htm.2006-01/2007-0201. [2] 园林绿化常识[EB]. cn/jscs/show.asp?fID=32.2006-0518/2007-02-06. [3] 李吉顺.什么是城市灾害[J].中国减 灾，2001，（04）. [4] 利用城市绿地.规划建设城市防灾避 震避险场所[EB/OL]. /article. asp?articleid=3219.2006-0116/2007-02-09. [5] 曹鹏程.绿化带阻止火灾蔓延 日本公 园都能防灾[N].环球时报.2004-06-28.
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Landscape Construction Management
减灾建设实践也相对落后。目前， 仅有北京、合肥、佛山等极少数城 市着手编制了城市绿地防灾减灾专 项规划。
此外，城市绿地防灾减灾系 统基础设施薄弱。城市绿地作为城 市大规模防灾避难的唯一室外大型 空间，其布局与功能配置没有充分 考虑城市防灾减灾的要求，缺乏利 用绿地广场、地下空间、道路等设 施实现集中、疏散与防灾避难相结 合，提高城市的整体防灾减灾能 力。我国城市绿地总量不足，发展 不平衡，全国仍有76个城市人均公 共绿地不足3平方米，其中36个城市 绿化覆盖率不足10%，有些城市公 园绿地规划、设计、建造过程中几 乎没有涉及对防灾减灾的考虑。由 于一些地方政府醉心于人人看得见 的城市形象工程与政绩工程，对城 市防灾减灾设施建设不够重视。城 市绿地系统防御自然灾害的能力不 足，防灾减灾投入不足，灾害防御 和应急基础设施建设薄弱。
的法律有传染病防治法、突发公共 卫生事件应急条例、防洪法、防震 减灾法、气象法、消防法、道路交 通安全法等，但这都是针对单方面 减灾而制定的，因而局限性明显。 在国家层面急需国家防灾减灾基本 法，在城市层面急需城市防灾法， 应对各类突发性灾害事件发生。
建立健全科学发展观指导下的 《城市防灾法》及其体系研究是日 益严重的城市灾情的客观要求。城 市的防灾减灾事关城市及其居民的 生死存亡，我国应将安全防灾减灾 列为重中之重的大事。国家应尽快 制定关于《城市防灾法》、《城市 防灾减灾绿地规划》、《城市公园 防灾规划》等有关城市防灾绿地的 专项法律，依法进行城市防灾减灾 绿地的规划建设工作。 3.2 城市绿地防灾减灾规划不可缺 少
由此可见，确立城市绿地防灾 减灾基本理念。首先必须把防灾理 念注入城市的规划和建设之中，各 级领导者要有安全文化意识，使城 市防灾责任重于泰山的警钟常鸣。 其次是对公众要加强城市绿地防灾 减灾功能的宣传和忧患意识教育， 强化加强国民防灾减灾应急素质教 育，同时还要求全社会成员都关注 安全自救及紧急状态的求生能力的 培养。在日本，政府为增强国民的 防灾意识和防灾能力，将每年的9月 1日定为全国的“防灾日”。 3.4 建立城市防灾减灾绿地的激励 机制
城市绿地在城市防灾、减灾 以及灾后重建过程中发挥了巨大 作用。如1976年7月28日唐山大地 震，唐山市区和北京市区的各类公 园绿地立即成为避灾、救灾的中心 基地，仅北京的中山公园、天坛公 园和陶然亭公园就涌入近20万人避 难。1923年东京发生关东大地震 中，城市里的广场、绿地和公园等 公共场所对灭火和阻止火势蔓延起 到了积极的作用，其效力比人工灭 火高1倍以上，157万名市民（当 时东京人口的70%左右）因为及时 逃到公园等公共场所避难而得以幸 存。因而，在城市综合防灾减灾体 系中，城市绿地系统就显得十分重 要。城市绿地在灾害发生时，城市 绿地系统要承载以下功能：(1)灾 害发生时为城市居民提供临时或较 长时间的避难场所及避灾、救灾通 道；(2)充当灾害的隔离带，防止火 灾或灾害气体蔓延；(3)救援、修复 家园和复兴城市活动的据点；(4)对 避难者进行紧急救援及消防、储运 生活物质集散地；(5)灾时情报的收 集与传播。
狭义的城市绿地指城市中人工种植 花草树木形成的绿色空间；广义的
城市绿地指被植物覆盖的土地、空 旷地和水体的总称。城市绿地可分 为永久性绿地和城市绿地两类，前 者指农耕地和天然绿地，后者指分 布在城市地域范围内人工种植、养 护的绿地[2]。
城市防灾减灾是指为抵御和减 轻各种自然灾害和人为灾害及由此 而引起的次生灾害，对城市居民生 命财产和各项工程设施造成危害和 损失所采取的各种预防措施。
御，增强城市综合防灾减灾是当今 国内外关注的重要课题。目前，我 国城市的防灾减灾能力明显滞后于 经济发展水平，城市的各级管理者 和决策层对城市绿地防灾减灾没有 从战略高度和宏观整体上给予足够 的重视，城市绿地的防灾减灾无论 是在理论上还是实践上尚处于起步 阶段。
1 城市绿地与城市防灾减灾定义
1.1 相关定义 城市绿地有狭义与广义之分。
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城市绿地与城市防灾减灾建设的探讨
On Urban green space and Urban Disaster Prevention and reduction
何剑民1 王 珊2 （1.湖南省郴州市园林管理处，湖南 郴州 423000；2.湖南省郴州市规划局，湖南 郴州 423000） HE Jian-ming1,WANG Shan2 （Landscape Administrative office of Chenzhou City, Chenzhou 423000,China; 2.Programming bureau office of Chenzhou City, Chenzhou 423000,China )
城市灾害是指由于自然和人为 的原因，对城市功能和人民生命财 产造成损害的事件。城市由于其人 口和财富的高度集中，各类生产、
Guangdong Landscape Architecture 广东园林 2009年第1期 Vol.31/128 69
园林建设管理
生活设施的现代化及广大民众对公 共设施的依赖，使城市在灾害面前 的脆弱性更为突出[3]。 1.2 城市绿地系统在城市防灾减灾 中的地位和功能
Key words: Urban green space; Disaster prevention and mitigation; Thinking
城市是集约化生产所建立起来 的人类聚居地，现代化高速发展的 城市给人类带来高度物质与精神文 明享受的同时，也伴随着诸如城市 人口急剧增长、资源的耗竭、环境 恶化、交通拥挤、绿地减少以及地 质灾害等一系列城市安全问题。我 国是一个自然灾害频繁的国家，全 国位于地震烈度7度以上的城市占城 市总数的45%，全国70%以上的大 城市、半数以上人口和70%以上的 工农业生产值集中在气象灾害、洪 水灾害和地震灾害都十分严重的沿 海及东部地区[1]。故而研究如何保 护现代城市免遭自然灾害，加强防