欧盟宏观审慎政策框架研究

欧盟宏观审慎政策框架研究

————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：

欧盟宏观审慎政策框架研究-金融银行论文

欧盟宏观审慎政策框架研究

鲁玉祥

（中国人民银行合肥中心支行，安徽合肥230091）

摘要：次贷危机和欧债危机对欧洲经济金融体系造成重创。在危机推动下，2010年以来，欧盟逐步建立起由欧央行主导，涵盖单一监管机制、单一处置机制以及存款保险制度的宏观审慎政策框架。2016年3月，欧央行发布首期宏观审慎报告，介绍了新框架下欧央行的宏观审慎职责。本文对欧盟宏观审慎政策的目标、框架、工具以及分析模型进行了全面研究，并作简要述评和展望，为构建有效的宏观审慎政策框架提供镜鉴。

关键词：宏观审慎；单一监管；单一处置；存款保险

中图分类号：F832.0文献标识码：Ａ〓文章编号:１００３－９０３１（2016）09－００58－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2016.09.13

次贷危机和欧债危机对欧洲经济金融体系造成重创，危机处置的巨大成本促使欧盟反思其现有金融体系、金融监管体制和危机管理框架存在的缺陷。危机凸显微观审慎监管的不足，以及构建宏观审慎监管体制和问题金融机构处置机制的必要性。对欧盟来说，亟需构建统一的金融监管和问题金融机构处置机制，打破部分成员国金融风险与主权风险相互传染的负反馈机制，以维护欧元区总体金融稳定。2010年12月，欧盟设立欧洲系统性风险理事会（ESRB），致力于为欧盟层面的宏观审慎监管提供信息、预警、建议与协助，开始着手建设金融宏观审慎监管制度。2012年5月，欧盟委员会提出银行业联盟改革设想，相关法案分别于2013年11月和2014年5月获得欧洲议会通过，逐步建立起由欧央行主导，

涵盖银行监管、处置机制以及存款保险制度的宏观审慎政策框架。2016年3月，欧央行发布首期宏观审慎报告，介绍了新框架下欧央行的宏观审慎职责[1]。一、欧盟宏观审慎政策框架概述

欧盟宏观审慎政策框架采取分层设计，分为欧盟和欧元区成员国两大层级。在欧盟层面，由欧央行行长任主席的ESRB负责银行业宏观审慎管理，但ESRB仅拥有“软权力”，只能提出不具有法律约束力的警告和建议，并要求被建议方“采取行动或给予解释”。在欧元区内部，欧央行和各成员国审慎当局共同承担宏观审慎政策职能。欧央行负责协调各成员国宏观审慎政策并保持一致，将宏观审慎的溢出效应以及可能产生的负面跨境影响控制在最小范围内。与ESRB相比，欧央行拥有“硬权力”，可单向地在各成员国宏观审慎管理政策的基础上增加实施更为严格的政策，但范围限于银行业《资本要求指令Ⅳ》（CRD Ⅳ）和《资本要求监管条例》（CRR）规定的工具。

欧盟宏观审慎政策的最终目标是维护金融稳定，即增强金融体系的稳健性，限制脆弱性的累积，从而缓释系统性风险，确保为实体经济提供持续有效的金融服务[2]。一般来说，系统性风险来源于三个层面，分别是严重的宏观经济冲击，源于信用扩张、期限错配以及高杠杆的内生性金融失衡，以及金融体系内部关联和羊群效应导致的传染效应。基于此，欧央行宏观审慎政策有三个操作目标：一是避免风险过度积聚，平滑经济周期。外部冲击多来源于信用风险或流动性风险，主要是金融机构倾向于在经济繁荣期提高敞口、期限错配，在经济衰退期集体抛售资产，引发资产贱卖风险，宏观审慎当局应采取相关策略化解此类外部风险。二是宏观审慎当局应同时使用微观审慎和宏观审慎政策，致力于增强金融部门弹性，限制传染效应；由于金融机构通过互相持有资产，产生直接或间接的关联，

当局应化解相互关联的外部冲击。三是鼓励“全体系”金融监管，建立面向市场参与者的正向激励机制。

在明确操作目标的基础上，欧央行制定了宏观审慎政策落实的四个主要步骤。一是识别与分析主要风险和脆弱性。欧央行在《金融稳定评估报告》以及向ESRB 提供的报告中评估欧元区及欧盟的银行业整体风险，识别和监控国别风险，并利用模型进行预警。二是选择政策工具以及评估影响。欧央行运用多种工具和方法来评估成员国宏观审慎政策的定位是否合理，确定是否需要给出进一步政策建议，并对政策草案展开事前、事后评估。三是详细论证政策工具。金融稳定委员会①（FSC）负责讨论宏观审慎工具的成本与收益，并为欧央行理事会决策做准备。四是执行政策工具及后续评估，重点关注政策工具执行是否达到预期效果，并检验是否需要采取进一步措施。

二、欧盟宏观审慎政策框架的基本构成与治理机制

（一）单一监管机制

单一监管机制（SSM）将银行监管权力从国家层面转移至欧盟层面，以欧央行为核心实施宏观审慎监管和微观审慎监管，进一步强化监管标准和要求[3]。SSM由欧央行、欧洲银行监管局（EBA）和欧元区各成员国银行监管部门组成。根据《欧盟理事会条例》（〔2013〕1024号），欧央行被赋予信贷机构审慎监管职责，其中包括宏观审慎政策；《欧央行监管条例》（〔2014〕468号）明确规定了欧央行与成员国银行监管部门在单一监管机制下的合作框架。实践中，欧央行负责对系统重要性银行进行监管；非系统重要性银行由各成员国监管，但欧央行对这部分机构保留最终的监管决策权；EBA继续负责制定欧洲银行业各项标准及确保一致性[4]。目前，欧央行直接监管120 家系统重要性银行（约占欧元区

银行总资产的85%）及接受欧洲金融稳定基金（EFSF）或欧洲稳定机制（ESM）救助的银行。

2014年初，为确保监管职能与货币政策职能分离，欧央行在内部成立了监管委员会，承担欧元区银行监管职能。欧元区成员国必须加入SSM，欧盟内非欧元区成员国可自愿加入。监管委员会由一名主席、一名副主席、四名欧央行代表及各成员国派出的一名监管部门代表组成。主席由欧央行负责公开选拔，需得到欧洲议会和欧盟理事会批准；副主席从欧央行现任执委中挑选，并获得欧洲议会批准。在决策程序上，欧央行理事会对监管委员会提出的任何建议草案只有否决权，但无修改权。如在规定时间内，欧央行理事会未提出反对意见，建议草案即变成监管决策并生效。在出现被欧央行理事会否决的情形下，SSM任一成员国可向协调小组（由欧元区成员国派出代表组成，如成员国央行行长或监管部门负责人）寻求协助，但协调小组的决定对欧央行理事会不具有约束力，后者仍拥有最终决定权。

（二）单一处置机制

作为对SSM的重要补充和支持性制度安排，单一处置机制（SRM）旨在欧盟范围内构建一套完整、有效的问题金融机构处置机制，确保单家机构倒闭得以快速有序地处置，维护金融体系稳定。2014年4月，欧洲议会批准《单一处置机制法案》，要求成立欧盟层面统一的处置当局——单一处置理事会（SRB），负责组织实施欧元区系统重要性银行和跨境银行的风险处置；建立单一处置基金（SRF），支持SRB实施风险处置。

单一处置当局的职责与治理架构。SRB作为欧盟层面的银行处置当局，主要职能包括与欧央行共同负责启动处置程序，独立组织实施并指导各成员国开展风险