浙江省农村最低生活保障制度的现状分析与思考_朱明芬

浙江省农村最低生活保障制度

的现状分析与思考

朱明芬

内容摘要:浙江农村低保以其城乡居民享有平等的救助权利、资金来源由政府承担、救助方式灵活多样、管理程序科学规范等特征形成了独具特色的 浙江模式 。经过4年的实践,该模式已产生了明显的社会效应,但是,缺乏有效的组织保障、资金渠道单一、城乡差距较大、退出机制不健全。而农村低保的社会属性决定它是一项长期的系统工程,所以扩面升级,建立网络信息化,健全退出机制将十分有助于完善该模式。

主题词:农村低保 现状特征 制度前瞻

由于浙江省早在1997年就开始了农村最低生活保障(以下简称农村低保)的试点,经过4年的试点工作,于2001年浙江省人民政府颁布并实施了 浙江省最低生活保障办法 ,在全国范围内第一次以法规的形式将农民纳入最低生活保障范畴。通过全省各级政府的努力,除了对城镇贫困居民做到了应保尽保外,对农村贫困人口也基本上做到了不同水平的应保尽保。这一举措被国内誉为农村低保的 浙江模式 。笔者通过对浙江省相关职能部门的走访和对3市(地) 900多个农民的抽样调查,试图就浙江省农村低保进行一次全方位的 透视 ,以供兄弟省市借鉴,以利 浙江模式 的进一步完善和提高。

一、主要特征

1、城乡居民享有平等的生存救助权

浙江省人民政府于2001年8月颁布、同年10月1日起正式实施的 浙江省最低生活保障办法 ,该办法规定: 凡家庭人均收入低于其户籍所在县市最低生活保障标准的城乡居民,除本办法有特别规定的外,均有从当地政府获得基本生活物质帮助的权利 。该规定给予城乡居民以平等的生存救助权,使农村低保的 浙江模式 一诞生就具有了划时代的意义,它结束了农村居民长期被排斥在社会福利制度之外的屈辱史,同时还引领了农村合作医疗、农民养老保障等福利制度在农村的建立和发展。为了确保农村居民最低生活保障切实落到实处,2003年8月浙江政府办公厅又发布了 关于进一步做好最低生活保障工作的通知 ,要求全省进一步完善最低生活保障政策,加大扶持力度,加强监管工作。在省政府的重视下,各县市区政府把最低生活保障作为稳定农村的大事来抓,作为启动农村社会保障的基础工作来做,认真部署落实。各市、县(区)人民政府又相继出台了 城乡居民最低生活保障实施细则 ,将 浙江省最低生活保障办法 进一步细化并作为本县(区)农村低保实施依据。农村低保的法制化给越来越多的农村贫困人口带去了福祉。2001年全省仅23 4万人被纳入最低生活保障,到2004年享受农村低保的农村居民就达到51 36万人,3年增长了1倍多。

2、资金来源政府承担

浙江省最低生活保障办法 规定 最低生活保障所需资金,由各级人民政府列入年度财政预算,纳人社会救济专项资金支出项目,专项管理,专款专用,实行财政专户管理。 如果年内低保支出超过预算(由于一些不可预见性因素如自然灾害发生、流行病暴发、物价超常增长等引起低保户数量增加或低保标准提高),财政必须

适时保证。从而防止了由于省、市、县、镇职责不明确而互相推诿,许多地方难以保证按时、足额支付的现象。在低保资金承担比例上,以2004年为例,当年各级财政共出资4 47亿元,其中省级财政占16 5%,市地(配套)约10%,其余73 5%由县(市、区)、乡(镇)两级财政分摊,县、乡分摊比例根据各地财政收付体制、基层财政状况等多种因素协商决定,所以县、乡财政对低保资金的分摊比例各色各样,有的5 5,有的4 6,有的3 7,也有的为1 0。对于确有财政支付困难的县(市、区),省级财政酌情提供补助。

3、救助方式灵活多样

农村最低生活保障是一种差额补贴,即用保障线标准减去年家庭人均收入,得出保障对象救助标准,并按季度于季初发放。其救助形式一般是现金救助。个别地方(主要是城郊)采用实物救助,并以超市消费卡形式放发;也有少数地方采取粮款结合的方式,首先满足人均口粮的救助,以粮抵款,差额部分发给现金。在低保发放形式上,省、县(市、区)、乡(镇)三级财政资金,一并汇总到乡镇,由乡镇救灾科室按照财政管理的有关规定和程序,委托当地信用社直接打入低保户专户,对于个别年老体弱、身体残疾、行动不便的低保户,则采取放发现金或代理放发现金的办法。除了定期定量救助外,浙江省还出台了一系列配套政策,如住房、就业、医疗、子女教育、税收、水电等优惠扶持政策,多方扶助困难群众。如杭州、温州、嘉兴等市地对低保家庭进行危房改造;德清、桐庐等县市对困难家庭子女发放 教育券 ;杭州低保家庭免交农村合作医疗个人出资费;各地慈善机构(半官半民性质)对低保家庭实施大病援助等等。除此以外,各级政府还通过行业帮助、单位扶助、社会互助、节日慰问等形式,多管齐下,全方位协调解决低保人员的家庭困难,积极帮助这些家庭脱困、致强、致富。

4、管理程序科学规范

虽然 浙江省最低生活保障办法 规定凡家庭人均收入低于其户籍所在县市最低生活保障标准的城乡居民都有从当地政府获得基本生活物质帮助的权利。但是,贫困人口是否能得到足以维持其生存所需的基本物质或资金,关键在于低保标准是否科学合理。而实践中,由于农民数量庞大、居住分散,没有家庭台账,缺乏基本统计,要准确掌握他们的家庭收入,需要支付高昂的管理成本。两全其美的办法就是按照当地生活水准,确定人均基本消费水平,即维持最低生活必需品的数量及其价格。目前,浙江省每人每月最低基本生活支出清单为:粮食15千克,干鲜菜15千克,肉禽1 5千克,蛋0 5千克,水产品0 5千克,糖0 5千克,食油0 5千克,医疗、教育按当地人均支出的60%计算;另外还有每户5度的用电和必要的衣被。在此基础上,各地还根据自身经济发展状况、农民最低生活标准、财政承受能力、社会整体生活水平等因素综合确定低保标准。按此标准和相关程序据实确定低保对象,实际进入低保范畴的人群主要包括(1)无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人、或未成年人;(2)因疾病、残疾、灾害等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口;(3)其它因劳力缺乏、人口较多,人均收入低于当地最低保障标准的困难人口。

一般地,乡镇政府的民政部门负责受理农村居民的最低生产保障书面申请,收到申请书后,政府指派专门人员深入农村,对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实,初步确定应享受最低生活保障救助的对象名单,并在所在乡镇进行公示,征求群众的意见。公示期一般不得少于7天。乡镇政府应在12个工作日内完成核查工作,并将申请人名单、核查意见和材料及群众意见上报县(市、区)民政部门审批。县(市、区)民政部门应在收到报送材料后的7个工作日内完成审批工作,对家庭人均收入低于当地生活保障标准的家庭,批准给予最低生活保障,并将审批结果函告乡镇政府,由乡镇政府书面通知申请人,并委托村委会公布获准享受救助的家庭名单,以接受群众的监督。这样,将最低生活保障申请、调查、申批、反馈的所有程序置于 阳光 下,基本杜绝了徇私舞弊现象的发生,体现了公开、公正、公平的原则。为了防止大量出现低报家庭平均收入以领取保障金的现象,民政部门除了关注农民家庭收入的调查、完善最低保障金申请程序外,还规定冒领最低生活