强化行政执法外部监督

强化行政执法外部监督

【摘要】强化行政执法机关及其工人员的执法活动的监督力度是依法行政的迫切要求。相对于行政执法内部监督，外部监督还未充分发挥监督作用，存在不少问题，“漏监”、“虚监”、“难监”比比皆是。本文在分析我国行政执法外部监督存在问题的基础上，提出了相关对策：强化权力机关的监督，确保人大监督的权威性；强化行政执法的司法监督，保障其独立性；强化落实社会监督，进一步发挥舆论监督的威慑力，实现群众监督。

【关键词】行政执法；外部监督；立法监督；司法监督；社会监督

一、行政执法外部监督的概述

我国现行的行政监督体制由内部监督和外部监督两部分组成。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其

工作人员实施的监督，其中外部权力监督包括：国家权力机关的监督；国家司法机关的监督；中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的行政监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。

二、行政执法外部监督存在的问题

（一）权力机关的监督功能严重弱化。我国宪法和地方组织法

的有关规定，人大是国家权力机关，行政机关是权力机关的执行机关，受权力机关领导，对它负责，受它监督。人大对政府拥有质询、选举、罢免、检查的权利，政府有向人大汇报工作、接受检查、回答质询的义务。按理说，人大的监督相对于其他监督形式而言，应是最全面，最具权威的监督，但实际生活中远不是这样，人大远未发挥其应有的监督作用。虽然宪法和法律对人大监督权力做出了明确的规定，但是并没有对监督的渠道、程序、内容和机构设置等作出详细规定，这使得人大监督缺少操作规程。人大既无调查取证的权力又无直接处理案件的权力，往往局限于听汇报、审报告、写材料，没有显示出权力机关的权威性，难以对行政执法进行有力监督。

（二）司法监督体制不完善。我国司法监督包括审判机关的监督和检察机关的监督。在目前的体制下，司法机关的人、财、物等大权也掌握在当地党政机关手中，这种情况也会在很大程度上妨碍司法机关对行政机关的监督，由于担心得罪行政机关会对自己不利，司法机关往往不愿行使对行政机关的监督权。由于缺乏独立性，要求司法机关不受行政机关干涉，依法独立行使职能进行有力监督，相当困难。另一方面，司法监督主要通过行政诉讼（即司法审查）的途径进行的，现行法律所规定的司法审查范围过于狭窄。对违法具体行政行为侵害公民、法人和其它组织人身权和财产权的案件纳入受案范围，而对侵害行政相对人人身权和财产权以外权益的条件不予受理；同时也只能审查行政机关的具体行政行为的合法

性，不能审查其合理性，更不能审查抽象的行政行为。

（三）社会监督制度化、法律化水平还相当低。在我国社会监督是一种非国家性质的监督，是国家监督的重要来源和重要补充，体现了人民直接参加国家管理、行使当家作主的权力，并不能产生法律后果，也不具有法律上的强制性。社会监督体制的发展还处于相对初级阶段，制度化、法律化水平相当低，没有发挥好民主监督的广泛作用。以舆论监督为例，在我国，新闻舆论也发挥了不少的作用，但是新闻媒体政治色彩相对浓厚，行政机关对其影响巨大。行政机关往往认为批评性新闻报道是在给他们找麻烦，新闻媒介对一些违法行为很难作出了实质性的报导。而群众监督人员分散、组织化程度低，监督渠道少，监督成本高，更加难以发挥作用。

三、强化行政执法外部监督的对策

（一）树立人大监督的权威性，在人大内部建立专门的监督机构。人民代表大会是国家权力机关，它享有宪法和法律规定的对政府的监督权，国家行政机关由它产生，对它负责，受它监督。要让人大真正担负起监督的职责，真正实现人大监督职能的回归。在宪法和法律中明确人大监督的监督地位，规定人大监督的渠道、权限、内容、程序等，实现人大监督的最高权威性；在人大内部建立专门的监督机构实现监督职能，为人大监督提供组织保障。如有的学者主张在全国人大常委会内设一个最高专门监督机构以替代监察部，受全国人大（常委会）领导，对全国人大（常委会）负责，并在此

最高专门监督机构下设立地方各级监督机构，受地方各级人大（常委会）和上级监督机构的双重领导。

（二）改革司法体制，强化司法监督的独立性。更好地发挥司法机关在行政执法监督中的作用，有必要对现行的司法体制进行改革，改革的基本方向是增强司法的独立性。在坚持党对司法工作的领导，坚持人大监督之下，独立自主地办案，就必须彻底摆脱对行政机关的人、财、物的依附，彻底与行政机关脱钩。改革现行的司法人事、财政管理体制，司法机关的人、财、物等大权交与相应上级机关而不是被监督对象—行政机关，实行系统内部的垂直领导。另外，要修改现行《行政诉讼法》，应将侵害行政相对方一切合法权益的违法的具体行政行为都纳入受案范围。只有这样，才能全面保证行政相对方的合法权益。

（三）把新闻舆论监督全面纳入法制轨道。舆论监督需要法律的保障，才能真正发挥出舆论监督的威慑力，同时舆论监督也需要法律的约束，使其不损害公共利益和公民的权益。因此为了有效发挥新闻舆论监督的作用，应当加快舆论监督的立法进程，尽快制定和颁布保障和规范舆论监督的《新闻法》，保障记者的人身安全和新闻报导自由，权力机关利用行政权力对舆论监督的干预和压制，以保障新闻工作者的合法权益。并明确与新闻监督有关的具体法律问题，建立新闻暴光案件登记和追查制度，及时揭露，督办暴光案件的处理，能有效进行监督。

（四）改变意识，培育和发展新型社会组织。实现社会监督，让群众参与到行政执法监督当中，首先就得做好宣传教育，转变观念。就监督者来说，要认识到监督权是法律赋予自己的权利，同时也要认识到对违法行政行为进行监督的责任，。就被监督者而言，要转变“官本位”思想为服务人民的意识，权力来自于人民也应该用来为人民服务，自觉并且欢迎群众对自己的监督。再者，群众监督需以群体方式监督，有组织，规范化，才更容易实现监督效能。所以建立培育和发展新型社会组织，转变目前我国社会团体行政色彩浓厚、缺乏独立性的特点，加快社会管理创新，团结社会力量实现民主监督，使行政执法处于公众组织的监督之下。

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