第六讲 公共政策执行

自上而下的公共政策执行模式
行 政 系 统 最 高 层
控制政策性质
控制执行结构
控制外部影响 控制执行主体
2．“自下而上”（bottom-top或bottom-up） 途径 与“自上而下”途径相反，“自下而上” 途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有 行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最 低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或 项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者 的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基 （R.Weatherley and M.Lipsky）的《街道层 次的官僚与制度创新》一文为代表。
一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径；二是“自下而上” （bottom-top或bottom-up）途径；三是“政策/行动连续统” （policy/action continum）途径；四是工具选择途径（instrumentchoice）。
政策执行研究的途径 1．“自上而下”（top-bottom或top-down）途径 也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。 这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具 体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径， 政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好， 而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执 行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何 将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所 采取的正是这种途径。
公共政策执行的基本手段
行政手段； 法律手段； 经济手段； 思想诱导手段
政策执行手段的各自特点
行政手段：政策执行的基本手段，包括行者行政指挥、行政 处理、行政处罚、行政强制等。其特点是直接性、强制性、无 偿性。无偿性的特点在现实中容易导致长官意志瞎指挥，要特 别注意。
法律手段：不但包括行政执法，而且行政规章的执行也可 以看作是法律手段。其特点有权威性、规范性、稳定性。请讨 论“依法执行” 和“以法执行”的区别。 经济手段：其特点是利益性、间接性、有偿性。这一手段 在政策工具的探讨中已比较充分， 思想教育手段：教育手段不仅有思想政治教育，而且包括 科学文化教育。教育手段的特点是长远性、诱导性、自觉性。 教育手段的关键在于教育者先受教育。
第六讲
公共政策执行
概述 执行的过程与手段 创造性执行政策的问题 影响执行的因素
“执行宪法比制定宪法困难得多。” ——W· 威尔逊 因此，政策执行被看成是政策过程的“马掌问题”。
第一节
涵义
特点 原则
政策执行概述
美国政策学家艾利森认为：在实现政策 目标的过程中，方案拟定的作用只占10%，
分析的核心是这些个体或组织的目标、策略和行
为方式以及个体、组织之间的相互关系，并通过 这些分析来研究如何解决政策问题。
在此之后，该方法自下而上地分析上层的政策活
动者，考察它们的目标、策略、行为方式及与政 策系统中其它组织和个人之间的相互关系。
显然，这是一种更加注重系统结构的分析方式。
它与政策制定过程中的政策子系统分析方式
而其余的90%取决于有效的执行。
政
策
公共政策执行的研究
政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯 曼（T. L. Pressman）和韦达夫斯基（A. Wildavsky）对美国联 邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟 踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的出版作 为标志。 20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了 一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动” （implementation movement）。这一时期，西方学者们提出的 政策执行研究的途径主要有如下几种：
1．行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广 泛行动； 2．组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解 组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如 何被调整和塑造的； 3．因果理论——将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导 人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系； 4．管理理论——强调政策执行是一个管理过程； 5．交易理论——认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程； 6．系统理论——将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作 用； 7．演化理论——主张在政策执行中重新设计目标和修改方案， 政策的制定与执行是一个演化的过程。
没有本质区别
这种分析强调的是正式的或非正式的制度安 排对政策的制定和执行的影响 对比：自上而下的方式自然会将注意力集中 到刚刚制定出来的政策如何被执行；而自下
而上的方式则将注意力自然地引导到当初导 致我们去行动的那些“政策问题”
3．“政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径 该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合 的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该 将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些寻求将政 策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判 的过程。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以 看作“自下而上”，政策制定者将做出限制其他行动者权力的决策， 而行动者将作出规避决策者权力的决策。因而这一途径可以说是以权 力作为焦点的。 4. 工具选择途径（instrument-choice） 这种途径从这样一个观察开始——政策执行在很大程度上包含了将一 个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为 政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以 “自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理 方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着 在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么 政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策 执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。
政策执行的作用
（一）确保政策目标的实现 （二）检验政策成效 （三）政策过程的中介性环节
执行失效的“浴盆原理”
高 失效率
中
低
时间 初期 中期
后期
公共政策执行的原则
忠实执行与灵活运用相结合 实事求是与开拓创新相结合 迅速果断与注重效益相结合 强制执行与说服宣传相结合
政策执行的种种理论
公共政策执行中Baidu Nhomakorabea宣传
政策 内容 政策 前景
公共政策 执行宣传
政策 经验 政策 难度 政策 实验
政策 步聚
4．组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组织 准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织执行 机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的 规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。 5．政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验 既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策， 又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、 注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包 括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。 6．全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性 最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格 遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证 政策目标的圆满实现。 7．协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协 调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识 统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。必须对整 个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。
完美的政策执行必须具备的10大条件
霍格伍德和冈恩提出了完美的政策执行必须具备的10个先决条 件： 一、执行机构的外部环境没有对其构成足以使之瘫痪的限制。
二、拥有足够的时间和资源来执行政策。
三、不仅不存在总的资源的限制，而且在执行过程的每个阶段，
所需的资源都是足够的。
四、所要执行的政策建立在一个有效的因果关系理论的基础上。 五、因果之间的关系是直接的，中间几乎没有什么因素。
第三节
创造性执行政策的问题
原则性与灵活性相统一
所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精 神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策 规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。 所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方 向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因 时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心是具体 情况具体分析。
公共政策执行的涵义
公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者 通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣 传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念 形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的 活动过程。
公共政策执行的特点
（一）对象的适用性 （二）执行的灵活性 （三）阶段的有序性 （四）过程的动态性 （五）执行的协调性 （六）执行的时限性
自下而上的公共政策执行模式
作 为 学 习 的 过 程 作 为 结 盟 的 过 程 作 为 演 化 的 过 程 作 为 责 任 的 过 程
政策 原则
强制/ 博弈/劝服/妥协
与自上而下方法不同，自下而上分析方法的 出发点是所有与政策的执行相关的、下层的 政策活动者，包括公共的和私人的组织或者 个体。
第二节
政策执行的过程与手段
政策执行操作步骤
政策执行过程的诸环节 执行的基本手段
政策执行操作步骤
解读政策方案 明确政策目标
观念政策 现实政策
政 策 执 行 的 目 标
利益相关者分析：阻力与动力
制定政策执行计划及方案
进行资源配臵
政策实施与控制
政策内涵 政策问题 根源机制 政策方案
动力阻力有哪些?
优点：为政策分析的执行提供了一个非常清晰的路线。通过命令命令
序列、命令在每一次发出后被执行的程度及其原因的分析，我们能够 详细地了解该政策的执行过程
缺陷：
它要求政策有清晰的目标，但在许多时候，政策目标往往并不十
分清晰
它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者，但对于政策
的执行来说，政策制定者所发挥的作用有时并没有下层的政策执 行者大
六、只有一个执行机构，其运作并不受制于任何其他机构；如 果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度， 无论从数量还是重要性来说，都必须达到最小化。 七、对所要实现的政策目标，必须完全理解和认可，并且在整 个政策执行过程中这些条件都存在。 八、在实现共同认可的政策目标的过程中，有可能对每一个政 策执行参与者所要履行的任务，按照严格时序，细致地进行 分解。 九、在于政策项目有关的各种要素之间，有着良好的沟通和协 调。 十、那些掌握权威的人可以要求并能够维持良好的服从
政策执行基本手段 行政手段 法律手段 经济手段 思想教育手段
循环型政策过程
政策评估 问题界定
政策执行
方案设计
方案选择
方案评估
公共政策执行过程主要包括：
政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、 政策实验、全面实施、协调与监控等环节。
1．政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一 项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起 协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一 人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的 一个有效手段。 2．政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它 是政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺 利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目 标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明 确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 3．物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经 济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需 的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。
政策 目标 实施方案是什么? 实现 所需资源是否到位? 程度 和范 是否按照计划执行? 围能 否定 性定 量表 达?
政策执行目标示意图
政策执行的过程与手段
政 策 输 入 评估反馈 政 策 宣 传 政 策 分 解 物 质 准 备 组 织 准 备 政 策 实 验 全 面 实 施
协 调 与 监 控
效 果 输 出