流程再造政府重塑的要径

中共济南市委党校学报・2/2005

流程再造:政府重塑的要径

李红霞

摘要:政府流程再造,是私人部门流程再造在公共管理领域的应用,它为公共管理的改革与发展提供了一种新的理

念和工具。西方各国在政府再造运动中,普遍对政府工作流程进行了梳理、规范和优化。政府流程再造的理论设计基础

主要表现在其核心理念、指导原则和流程整合方面。顺应世界趋势,我国也适时进行了行政管理体制的改革,今后更应

进一步推广公共部门的流程再造,以提高公共服务品质。

关键词:公共部门;流程再造;效率

作者简介:李红霞,重庆工学院人文社科学院行政管理系讲师,硕士(邮政编码　400050)

中图分类号:D63011　文献标识码:A　文章编号:1672-6359(2005)02-0110-03

流程再造是20世纪90年代出现在工商管理革命中的一种全新的、风靡全球的管理工具和管理技术,它是适应信息时代提高效率、效能和竞争力而翻新组织管理程序的新管理工具。虽然流程再造最初是针对企业管理而提出的,但就其理论基础和所要解决的问题而言,与公共部门所要完成的转变存在着紧密的内在联系,因而“流程再造”概念被引入公共管理领域。流程再造作为一种改进组织绩效和服务品质的有效工具,为公共管理的改革和发展提供了一种新的理念和思路。

一、重塑政府与流程再造

伴随着世界政治、经济、社会和科技革命的发展,以官僚制为核心的政府管理模式面临着越来越大的挑战。为了迎接挑战,提升政府的治理能力和国家竞争力,从20世纪80年代开始,英、美等西方发达国家掀起了一场被称为“政府再造运动”的公共管理革命。戴维・奥斯本指出,政府再造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力,并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程”。[1]政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制,即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制,而不必靠外力驱使。实际上,政府再造是指涉及任何有关政府文化、任务、结构、程序、运作等层面有意识和有目的变革(change)、重组(reorga2 nize)、重构(reconstruct)、改革(reform)与创新(rein2

vent)。在信息技术的冲击下,“政府再造”之风席卷世界,西方各主要国家纷纷根据本国的实际,分别制定了各自的“政府再造”方案,如美国的“企业化政府”改革运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”等。

西方各国在政府再造运动中,采用了各种各样的战略与战术,其中一个非常重要的方面就是对政府工作流程进行梳理、规范、优化,即流程再造。“流程”是把输入转化为输出的一系列相关活动的结合,它增加输入的价值并创造出对接受者更为有用的、更为有效的输出。“再造”一词是美国管理大师汉默(Michael Hammer)和钱皮(James Champy)提出来的,依他们的观点,“再造”是对组织流程的基本问题进行反思,并对它进行彻底的重新设计。[2]综上,我们认为流程再造是用成本、质量、服务和速度等来衡量和改善工作业绩,对业务流程进行的根本性再思考和彻底再设计。对担当社会公共职能的政府而言,流程再造是对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革,以提高政府的绩效和服务品质,不是简单的组织精简和结构重组,它包含了以下几层含义:首先,政府流程再造是一种系统的、综合的改进作业绩效的方法,它不是信息技术的解决方案,也不是细致的流程建模;它需要特别的知识和技能,要回答公众需要什么,用户需要什么,能实现什么,什么将受到影响,变化将在何时发生。其次,流程再造强调工作绩效的显著提高。再造,通常在业绩表现与公众需要存在较大差距的部门发生。从国外的经验来看,再造后,政府工作绩效可以提高40%-60%,甚至更

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多。业绩提高可以体现在提供产品或服务的成本、质量等指标上。再造在工作流、规章制度、工作内容、工作技能、决策制定、组织结构、信息系统等方面带来变化,并通过这些变化带来成本、质量、服务和速度等作业指标的显著改进。再次,流程再造是在一定政治环境下发生的。不同的政策导向会渗透到政府的各个方面,当顶层领导发生变更,新的政策可能妨碍再造计划。

二、流程再造的理论框架

无论是哪种类型的流程再造,都不是对现有流程细枝末节的修改,而是在打破原有工作规则下的重新设计。政府流程再造的理论设计基础则主要体现在理念创新、指导原则重塑、流程整合三个方面:

11核心理念

政府流程再造的核心理念是:反思传统业务流程的弊端,运用网络信息技术,摒弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念,树立以满足“顾客需求为导向”的流程设计理念;通过权力的分散和下移,让员工组织成一个强调合作的工作团体,让员工对突发事件拥有更多的自主权以及一定程度上对组织日常事务的决策权,改变过去金字塔式的组织结构;打破政府内部传统的职责分工与层级界限,实现计划化、串行化、部门分散化、文件式工作方式向动态化、并行化、部门集成化、电子化工作方式转变;从而建立以解决问题为目的的业务流程模式,使公共部门在成本、质量、服务方面达到“跨越式”的改善和提高。

21指导原则

政府流程再造通常要遵循三项原则:[3]一是部门决策、管理和日常事务工作分开。要强化公共部门管理与决策的作用,公共部门的作用中很重要的一个方面是引导与催化,它要站在全局的高度,引导并帮助企业和公众的思想与行为向富国利民的方向发展。二是清理、整合。清理是指消除原有流程中那些对满足公众需求没有贡献的非增值的环节,比如活动的等待、不必要的文牍及信息传递、重复的活动、反复的审核等。整合是对清理后非增值的流程予以简化,并对这些分解开的流程进行整合,使整个流程更加顺畅。三是流程具有柔性。公众的需求是不同的,因此对所有公众都采取单一标准化的流程就不再适宜。在当今的环境需求下,需要使同一流程有多种变化形式,每一种变化只处理相应的事项,因而简单明了,且不存在特殊事项和例外事项,事情的处理更加规范化,处理速度也会大大加快。

31流程整合

政府流程再造,应当以公众为中心,以“一站式”电子公众政务为目标,以“服务链”为纽带整合业务流程,主要包括如下步骤:(1)勾勒远景。首先,需要高层领导认识到流程再造的重要性,并给予足够的支持。其次,寻找流程再造的机会,确认各项作业流程亟需改进之处,评估本机构信息技术的能力和需要,决定要再造的流程。(2)启动再造。首先,需要宣传动员,为让组织成员对即将发生的改变有心理准备;其次,由各部门选出重要代表组成再造小组;最后,再造小组拟定和执行再造计划。(3)审视现有流程。调查了解现有的工作流程,并加以分析。为了发现现有流程中的阻碍、破坏机构整体效率的机制、活动和环节,必须对现有流程进行分析。(4)重新设计。分析原有流程之后,接下来就是重新设计流程,以达到减少中间环节、缩短流程、提高效率的目的。(5)实施新流程。开发及建设新信息系统以有效实现新流程的目标,重建人事与组织,重点在于如何顺利构建新的组织架构。(6)评估与反馈。在实施新流程后,评估效率与得失也是十分重要的方面。评估内容包括新流程表现、信息系统表现及工作效率。

三、我国政府流程再造的运作策略

改革开放以来,随着公共行政管理体制改革的持续推进,我国在变革政府治理理念、转变政府职能、调整组织结构、改革行为方式的同时,开始积极借鉴和引进西方国家的公共管理的理念、管理技术和工具来提高政府效能,流程再造也由此走上了我国的实践舞台。

要真正改进我国公共服务的效率和效果,必须进一步推广公共部门的流程再造,必须以首尾相接的、完整连贯的整合性业务流程来取代过去的被各种职能部门割裂的破碎性流程,以提高公共部门的服务品质。具体而言,主要应做好以下几个方面:

11建立以客户为中心的管理模式

政府流程再造在很大程度上是以公众为中心,使企业与市民获得更优质的服务,因此,有必要对社会的需求进行市场的细分。公众利益是政府决策的中心,政府决策始于并满足他们的需求。公众可以分为三类:第一类是政府的项目、服务或产品的接受者;第二类是公共部门当中为社会提供项目、服务或产品的人或单位;第三类是与该机构合作提供项目、服务或产品的其他组织或机构。利益相关者是对项目、服务或产品能产生影响的个人和集团,他们会在政治支持、政策影响和融资等方面很有发言权。目前,许多政府组织在管理方式上正大量在引入市场机制,推行公共管理社会化和公共服务市场化,并把“客户关系管理”技术引入政府管理中来。“客户关系管理”是近年来在企业界非常流行的一种通过改善与客户的信息交流和互动,掌握客户消费习惯和行为方式来留住客户、扩大市场占有率的技术。[4]从一定意义上讲,政府比任何企业或单位拥有更多的“客户”,因此,在政府管理中引入这种新理念,加强与公众和利益相关者之间的沟通,不仅能增加政府服务的广度和深度,构建新的、更好的政府与企业、政府与居民之间的关系,而且也促使政府组织机构的设立能

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