日本年金制度的内涵特征及主要问题

日本年金制度的内涵、特征及主要问题
李森
2013-1-29 16:12:38 来源：《日本学刊》(京)2008年4期作者简介：李森，对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授。

内容提要：年金问题是当前日本政治、经济、社会的一个焦点问题。

上世纪90年代以后，日本经济长期疲软和少子老龄化进程加快，使日本公共年金制度面临严重危机。

经济长期萎缩，加重了企业和劳动者的年金负担，直接影响公共年金收入。

人口老龄化导致参保人数的逐渐减少和依靠年金生活的老年人口的增加。

如何解决年金问题，是日本在21世纪面临的一个重大课题。

关键词：年金制度公共年金内涵特征财政危机
2007年7月29日举行的日本第21届参议院选举中，自民党惨遭失败而首次失去了参议院第一大党的地位。

此次选举的焦点是年金问题。

①本文拟就日本年金制度的基本内涵进行梳理，然后就其特征和存在的问题进行分析，最后就其财政危机及其改革动向做一总结。

一日本年金制度的沿革及内涵
1941年，日本制定了《劳动者年金保险法》，该年金制度只以民间企业的男性劳动者（正式工）为参保对象。

1944年，日本将“劳动者年金保险”改名为“厚生年金保险”，参保范围扩大到企业职员和女性劳动者。

1954年，日本制定了《厚生年金保险法》，该保险制度依然不包括农林渔业的从业人员和商店经营人员等。

1959年，日本制定了《国民年金法》，并在1961年开始执行。

该
年金制度把参保对象扩大到农林渔业的从业人员和个体经营者等自营业者，由此确立了覆盖全体公民的“国民皆年金制度”。

其内容是：“厚生年金制度”覆盖所有的企业在职员工；“共济年金制度”覆盖所有的公务员（包括国家公务员和地方政府公务员）和私立学校教职工；“国民年金制度”覆盖所有的自营业者、无业人员和学生等。

1986年，国民年金和厚生年金中的定额支出部分统一而成为“基础年金”。

在泡沫经济时期（20世纪80年代中期至90年代初）和低速增长期（90年代初至今），随着经济、人口等因素的变化以及年金财政的恶化，日本政府分别在1989年、1994年、2000年、2004年对年金制度进行了部分修改和调整。

②
如图1所示，现行日本公共年金制度分为“国民年金”（基础年金）、“厚生年金”和“共济年金”三部分。

年金体系包含三层结构：第一层是国民年金（基础年金）；第二层是厚生年金（即以企业劳动者为参保对象）及共济年金（即以公务员等为参保对象）；第三层是国民年金基金、厚生年金基金和共济年金基金。

图1 日本社会养老保险制度体系
资料来源：小塩隆士『社会保障の経済学』、日本評論社、2005年、86頁。

其中，第三层的国民年金基金、厚生年金基金和共济年金基金由民间部门管理和运营。

本文主要以除第三层以外的、由政府管理和运营的第一层和第二层为分析对象。

（一）国民年金（基础年金）制度
在日本，不管是从事哪种行业的人，都有资格加入第一层国民年金（基础年金）。

基础年金的参保对象，包括除20岁以下被扶养者以外的所有日本国民以及在日本有住所的外国人，参保期间为20—60岁。

在这一年龄段的人，包括学生在内都必须加入基础年金，参保具有强制性。

基础年金参保的对象，按其缴费方式和职业性质的不同而分为以下三类：
第一号被保险人，指在日本国内有住所、年龄在20—60岁的除第二号和第三号被保险人以外的所有日本公民和外国人，私营企业（从业人员五人以下）主、个体经营者、农民和无业人员、学生等都必须加入基础年金制度。

第二号被保险人，指加入厚生年金制度和共济年金制度的参保人，民间企业的工薪阶层员工和公务员、私立学校教职工等均属于这一范围。

第三号被保险人，指第二号被保险人的扶养配偶。

其条件是，原则上扶养配偶即主妇的年收入低于130万日元且低于丈夫收入的50％、年龄在20—60岁。

在现行制度下，第三号被保险人没有缴费义务（参见图1）。

③
从基础年金保险费来看，国民按照所加入的年金制度不同，其保险费率和保险费额也不同。

第一号被保险人的缴费实行定额制。

2004年以前的月缴费定额为13860日元，在2004年实行的年金制度改革中，决定基础年金保险费每年递增280日元，到2017年，月缴费额提升到16900日元，然后就固定下来。

第二号被保险人的厚生年金或共济年金保险费实行定率制。

其缴纳的厚生年金保险费或共济年金保险费中，包括了基础年金保险费部分。

从基础年金支付来看，第一号被保险人缴费期间超过25年（包括在学免缴期间），原则上就可从65岁开始领取老龄基础年金。

但也可以做出选择，或者在60—64岁之间领取减额支付，或者在65岁以后开始领取增额支付。

在现行制度下，按20—60岁期间内缴费满40年来计算，每年领取的年金支付额为792100日元（每月约为66200日元）。

（二）厚生年金制度
第二层的厚生年金以及共济年金，是按照参保人员工作期间收入的一定比率来计算缴费额和支付金额，所以也叫做“收入比例部分”年金。

厚生年金的参保对象是工薪阶层员工，而共济年金的参保对象是公务员。

加入厚生年金和共济年金，同时也就加入了第一层的基础年金。

厚生年金的保险费，按参保人员的月标准工资和奖金乘上保险费率来计算。

缴费由企业和员工各负担50％。

现行厚生年金保险费率为14.996％。

2004年改革后，规定保险费率每年递增0.354％，到2017年，月保险费率达到18.3％，然后固定下来。

厚生年金对产假、育儿（满三岁为止）期间的女员工，免缴保险
费，其保险费全部由企业承担。

厚生年金的支付包括以下几个部分。

1.老龄厚生年金。

它是在第一层老龄基础年金的基础上附加支付的年金。

符合领取老龄基础年金条件并且加入厚生年金制度一个月以上者，就可以领取老龄厚生年金。

原则上老龄厚生年金是从65岁开始支付，但也设置了60—64岁之间可领取的特别措施。

老龄厚生年金支付额按下列公式计算：
老龄厚生年金（月支付额）＝月平均收入额×支付乘数×参保期限（年）
其中，月平均收入额是把历年工资换算成现值进行“工资再评价”后的收入。

支付乘数按出生年月不同而有所变化。

规定1946年4月2日以后出生的被保险人，支付乘数为5.481／1000。

那么，假设参保期间为40年的人，退休后可领取的老龄厚生年金约为工作期间月平均收入额的21.9％＝（5.481／1000×40）。

这一收入比例部分的年金再加上夫妇可领取的基础老龄年金（如2004年，6.6万日元×2＝13.2万日元），日本年金收入替代率约达到59.3％。

与欧美各国的35％—45％的比例相比，日本年金支付额并不算低。

④
2004年改革之前，根据通货膨胀导致的物价变动因素而对支付金额进行了调整。

改革后，在支付年金时，不仅要考虑物价变动因素的影响，而且还要考虑人口结构变动因素的影响来对年金支付额进行调整。

2.在职老龄年金。

如果符合领取老龄厚生年金条件的被保险人继续从事工作，那么在其工作期间内照发老龄基础年金，但停发全部或一部分老龄厚生年金。

具体方法是：年龄在60—64岁之间的人员，如有工资收入就停发年金的20％。

在工资和80％的年金合计达28万日元为止的范围内，年金和工资并发。

两者合计超过28万日元时，在48万日元以下，工资每增加2，就停发年金1。

收入合计超过48万日元时，则停发工资增加额部分的年金。

年龄在65—70岁之间的在职人员，在工资和老龄厚生年金（收入比例部分）的合计达到48万日元范围内，年金全额支付。

但如果收入合计超过48万日元，则工资每增加2，就停发年金1。

⑤
可见，厚生年金给付，包括定额部分（基础年金部分）和收入比例部分。

另外，加入厚生年金基金者也可以从基金中领取一定数额的年金。

（三）共济年金制度
共济年金制度有以下三种载体：（1）从1958年7月1日启动的、以国家公务员为参保对象的“国家公务员共济组合”；（2）从1962年12月1日起启动的、以地方公务员为参保对象的“地方公务员共济组合”；（3）从1954年1
月1日起启动的、以私立学校教职工为参保对象的“日本私立学校振兴、共济事业集团”。

参加共济组合期间满20年（包括加入厚生年金制度期间，1952年4月1日以前出生），就可以从60岁起领取“特别支付的退职共济年金”。

同时，国家公务员（1981年6月11日起从事现职）、地方公务员（1981年11月20日起从
事现职），如果从40岁起加入共济组合并满15年，就可以取得领取“特别支付的退职共济年金”的资格；年龄满65岁后，就开始领取“老龄基础年金”和“退职共济年金”，从而替代“特别支付的退职共济年金”。

⑦
从2005年末的统计数据看，“国家公务员共济组合”共有21个，参保人数达108.2万人，领取年金人数为98万人。

“国家公务员共济组合”的保险费率为14.6％，其年金给付额为2.1299万亿日元，收入额为2.1845万亿日元。

⑦
“地方公务员共济组合”的参保人数306.9万人，年金领取人数229万人。

“地方公务员共济组合”的保险费率为13.7％，其年金给付额5.5716万亿13元，收入额为6.3180万亿日元。

⑧
“私立学校教职员共济组合”参保人数44.8064万人，年金领取人数为28.763万人。

“私立学校教职员共济组合”保险费率为11.36％，其年金给付额3871亿日元，收入额为4948亿13日元。

⑨
从以上公共年金制度中可见，在日本除了20岁以下的被扶养者以外，所有公民都有资格加入符合自己条件的相关年金制度并要履行缴费义务。

承担缴费义务并满足给付条件者，均可以从自己加入的年金制度中领取老龄基础年金和收入比例部分年金。

由于国民年金、厚生年金、共济年金是以缴费为前提取得领取权利，所以叫做“缴费年金”。

此外，如果在加入基础年金制度期间内发生重病或者受伤等事故，则可以领取“障害基础年金”，条件是在事故发生之前的保险期间内实际缴费时间已超过三分之二。

如果被保险人或年金领取人死亡时，其被扶养遗族领取
“遗族基础年金”，条件是缴费期间的实际缴费时间已超过三分之二。

另外，以第一号被保险人为对象设有“附加年金支付”、“遗孀年金支付”、“死亡临时支付”等制度，领取条件是每月缴纳400日元保险费。

由于这些年金具有社会扶助性质，所以又统称“福祉年金”。

二日本公共年金制度的特征与问题
日本现行的公共年金制度，是在1986年改革中形成并延续至今的。

这个制度的特征，可以归纳为以下几个方面。

从基本制度设计看，日本通过“国民皆年金”制度和三层结构体系，既保障了全体国民的退休后的基本生活，又实现了个人的现在消费和未来消费之间收入再分配、代际内的个人收入再分配以及代际间的收入再分配等，体现了收入再分配的功能。

从扶助弱者的角度看，日本公共年金制度中还设有“障害年金”、“遗族年金”、“遗孀年金”等福祉年金，其目的是对因病、因伤等原因不能从事劳动的社会弱势群体或者失去家庭主要劳动力的遗族，通过政府和社会的共同资助来扶持他们的基本生活。

这就意味着，日本的公共年金制度又充分反映了社会保险的互助精神。

从综合社会功能看，日本通过建立“国民皆年金”制度和公共扶助、社会福祉、公共卫生、医疗等社会保障制度，铺开了全社会的“安全网”，从而体现了“全体国民拥有维持既健康又有文化的最低限度生活权利”的宪法精神（《日本
国宪法》第25条）。

在执行过程中，日本公共年金（社会保险）也日益暴露出了一系列问题，这些问题不断地成为其年金制度改革中所要解决的课题。

⑩
（一）参保强制性上出现的问题
参保强制性是各国保险制度的共性。

参保强制性原则可以防止把退休后的生活依赖于社会福利的“道德风险”问题以及防止民间保险公司按照个人风险的差异而设置各种条件来排除高风险人群的所谓“逆向选择”的问题等。

但是，对日本国民年金（基础年金）制度中的第一号被保险人来说，这一原则并未得到充分贯彻，其参保实际上具有随意性。

（二）财源上出现的问题
基础年金给付额的三分之一由中央财政支付，2009年起将提高到二分之一。

这笔支出不是来自政府财政经常收入，而是由社会保险特定财源安排，但保险费率攀升也会提高财政国库负担率，使年金财源出现缺口。

日本公共年金制度在国民收入再分配方面起着不可忽视的作用。

但是，政府在社会保障领域里的过度参与和政府功能扩大的结果，政府财政支出不断膨胀，增加了国民负担，造成了财政危机。

（三）年金计算方式上出现的问题
日本不是以个人而是以家庭为单位计算年金。

其结果，在已婚和未婚参保人之间，发生给付上的差距。

前者可领取夫妇二人的老龄基础年金，同时在本人死亡后被扶养者还可领取“遗族年金”，而后者只能领取个人的基础年金和收入比例部分年金。

在负担相同保险费的情况下发生如此给付差距，权利和义务不对称，这显然是不公平的。

（四）管理混乱造成的问题
日本公共年金制度是由多种制度演变而来的，其中不同年金的设立时期、制度形成以及行政管理均不相同，过于复杂的制度结构及其变化造成了管理上的混乱，以致发生了国会议员未缴或漏缴保险费、5000万件年金漏记等问题，使公共年金制度的信用度大为降低。

(11)
（五）不同制度之间差异的问题
不同年金制度的内容、发挥的职能和作用以及生活保障程度等各不相同。

如第一层的基础年金和第二层的厚生年金、共济年金制度的内容和职能有着明显的不同，在保险费征收、保险金支付以及退休后生活保障等方面也存在悬殊的差距。

虽然在1986年制度改革中，把不同制度的基础部分统一起来建立了基础年金制度，但对不同参保人员实行不同保险费征收方法的问题仍未很好解决。

特别是第一层基础年金制度实行保险费定额制，这就造成了高收入人员负担相对较低、低收入人员负担相对较高的不公平现象。

在年金支付上，第二层的厚生年金和共济年金制度的参保者，不仅领取第一
层基础年金制度的老龄基础年金，同时，还领取第二层制度的老龄厚生年金（厚生年金参保者）或退职共济年金（共济年金制度参保者）。

而基础年金制度的第一号和第三号被保险人员，只能领取基础年金。

显然，不同制度在保障公民退休后生活上，存在很大差别。

三日本年金制度的最大问题——财政危机
日本年金制度正面临着一个重大问题，那就是财政危机。

（一）公共年金领取人数急剧增加，而参保人数却不断减少
从年金领取人数的变化看，2002年年金领取人数为4487万人，同1980年的1618万人和1990年的2500万人相比分别增加了近1.8倍和0.8倍。

其中，老龄年金的领取人数2002年为2977万人，同1980年的1163万人和1990年的1542万人相比也有明显增加。

从年金参保人数的变化看，1980年年金制度参保人数为5905万人，1990年为6631万人，2002年为7046万人。

20余年间参保人数虽然有所增加，但同年金领取人数的增长幅度相比，其增长非常缓慢。

从年金扶养比看，1980年约为5.1，到1990年时下降到4.3，2002年再度下降为2.4。

这一数据意味着在现收现付的财政模式下，年轻一代的年金负担在明显地加重。

(12)
（二）公共年金给付额持续上升
公共年金领取人数的增加，直接反映在年金给付额上。

据日本国立社会保障和人口问题研究所公布的“社会保障给付费”统计数据，2002年日本社会保障给付额为83.5666万亿日元。

这同1980年的24.7736万亿日元和1990年的47.2203万亿日元相比，分别增加了2.4倍和0.8倍。

其中，年金给付额，2002年为44.3781万亿日元，占社会保障给付总额的53.1％。

年金给付额同20年前的13.3404万亿日元相比增加了2.3倍，同10年前的27.4013万亿日元相比增加了0.6倍。

再同国民收入变动情况结合起来考察，2002年的国民收入同22年前的1980年相比，增加了0.6倍，但同12年前的1990年相比几乎持平。

可见，公共年金给付增长幅度远远超过了国民收入的增长幅度。

公共年金给付的急剧增加，对年金财政带来了压力。

在1980年公共年金财政收支有约590亿日元的结余，1990年收支基本持平，而到2002年竟出现了13.6万亿日元的赤字。

(13)
（三）厚生年金由积累转赤字
1.从厚生年金的领取与参保人数看，1980年厚生年金领取人数为462万人，1990年为1065万人，2002年则达到2032万人，比1980年增加了3.4倍、比1990年增加了近1倍。

而厚生年金参保人数1980年为2524万人，1990年为3149万人，2002年为3214万人，可见自1990年起参保人数没有增加，2000年后还呈现下降趋势。

由此，厚生年金扶养比也从1980年的5.5，下降到1990年的3.0，2002年的扶养比更是降至1.6。

（参见表1）
2.从厚生年金的给付变化看，1980年给付额为
3.6557万亿日元，1990年增加到11.825万亿日元，2002年再剧增到22.7491万亿日元，1980年至2002年的20余年间增加近5.2倍，自1990年以来的10余年间增加近1.1倍。

其中，老龄年金给付额，2002年为16.4758万亿日元，同1980年的2.4382万亿日元相比增加近5.8倍，同1990年的8.418万亿日元相比增加近1倍。

（参见表1）
3.从厚生年金保险费收入看，缴费收入1980年为
4.7007万亿日元，1990年增加到13.507万亿日元，2002年则达20.2034万亿日元，2002年的缴费收入比1980年增加近3.3倍，比1990年增加近0.5倍。

可见，这一时期缴费收入的增长幅度远远低于给付额的增长幅度。

从表1中还可以发现，自2000年起给付额超过保费收入而出现了赤字，厚生年金收支赤字呈现上升趋势，而且上升幅度正在逐年加大。

（四）国民年金给付额增加、缴费负担加重，造成制度危机
最近，未缴费及未参保问题冲击着基础年金财政。

基础年金制度和厚生年金制度改革成为日本社会关注的焦点。

改革的主要措施就在于及时处理和解决基础年金缴费和给付不平衡、基础年金财政负担重、未缴率高等问题。

1.基础年金给付和缴费负担问题。

从基础年金给付额看，1990年给付额为1.1405万亿日元，2002年升至10.8209万亿日元，仅12年期间增加近9倍。

从缴费收入额看，1990年为1.3053万亿日元，2000年为1.9678万亿日元，十年间虽然有所增加，但其增幅很小。

2002年的缴费收入为1.8958万亿日元，更是比2000年不增反减，其主要原因就在于未缴人数增加。

1997年之前，年金上缴率一直维持在80％以上，但从1998年起上缴率开始下滑，2000年降到73％，2002年降到63.4％。

(14) 这意味着未缴保险费人数在急剧增加，冲击着基础年金收入。

2.基础年金账户变化的问题。

基础年金收入除缴费收入以外，还有国库负担金、基础年金交付金等中央财政支出部分。

从表2中可见，在2002年度国民年金账户收入5.8224万亿日元中，缴费收入只有1.8958万亿日元，而国库负担金为1.4565万亿日元，基础年金交付额为2.2772万亿日元。

从表2国民年金收支变化看，1980年、1990年、1995年均是收大于支，分
别有3100亿、6438亿、6790亿日元的结余。

但在2002年国民年金支付额为5.8709万亿日元，国民年金财政入不敷出造成485亿日元的赤字。

表2中的国民年金账户积累金是以往各年度国民年金收支结余累计部分，2002年度积累金为9.9108万亿日元。

如果考虑今后国民年金收支继续出现入不敷出的情况，预计积累金将会继续缩减。

表2中的基础年金账户是在1986年年金制度改革后设置的账目。

表中可见2002年基础年金收入为15.9665万亿日元，支出为14.5993万亿日元。

基础年金收入的大部分是各年金制度的缴费收入形成，其金额为14.7976万亿日元。

从以上分析中可见，虽然在厚生年金和国民年金财政账户上都有积累部分，但是考虑到今后年金支出额增加和收入增加缓慢或负增长情况，预计今后每年都会发生年金财政入不敷出的情况，仅靠现存积累金弥补年金财政赤字将会远远不够。

日本经济的长期疲软和少子老龄化进程的加快，使公共年金制度面临财政危机。

人口结构的变化造成扶养率急剧下降，加重了年轻一代的年金负担，造成代际间不公平。

日本政府为了解决年金财政危机所采取的提高缴费率、延迟给付年龄、降低给付金额等措施，又造成年轻一代人回避或抵制参保，参保率和上缴率的降低进一步加重了年金财政危机。

要从根本上解决年金财政问题，需要进行制度的根本改革。

目前，日本年金制度改革，大体上有两个方向：一是在制度体系上，把第二层的厚生年金和共济年金制度合并起来，进行统一管理；二是在财源和财政模式上，把基础年金由现在的保险费征收改为征税，以及从现收现付财政模式转移到积累制财政模式上。

但是，在转轨过程中，如何解决旧制度所承诺的年金给付财源的问题，是世界各国在制度转轨时普遍面临的难题。

如何解决年金问题特别是少子老龄化社会的年金问题，无疑是日本在21世纪面临的一个重大课题。

注释：
①日本的“年金”一词不同于中国“企业年金”的概念，而类似于中国的社会养老保险。

2004年日本民主党对国会议员缴纳保险费记录进行的调查显示，各党派议员725人中，竟有107人存在未缴或漏缴保险费的问题。

其后民主党对政府的年金记录管理进行的调查显示，竟有5000万件年金记录管理存在漏洞。

这些问题引发了民众的不满，直接导致自民党在2007年的参议院选举中惨败。

② 1989年引入根据物价变动完全自动调整的“物价连动年金制度”并设立“国民年金基金制度”；1994年引入把支付年金的年龄推迟到65岁的方案；2000年采纳扩大财源、抑制给付等方案；2004年确定提高政府国库负担率、提高保险费率等方案。

参见：府川哲夫•加藤久和『年金改革の経済分析—数量モデルにょる評価』、日本評論社、2006年、3—7頁；王伟：《日本公共养老金制度改革评析》，《日本学刊》2007年第4期。

③小塩隆士『社会保障の経済学』、日本評論社、2005年、86頁。

④小塩隆士『社会保障の経済学』、88頁。

⑤府川哲夫•加藤久和『年金改革の経済分析—数量モデルにょる評価』、41—45頁；
⑥服部営造『年会の基礎知識』、自由国民社、2000年、260頁。

⑦健康保険組合連合会編『社会保障年鑑2007年版』、東洋経済新報社、2007年、187—188頁。