村民自治实践与_村组法_的修订_问题与建议

村民自治实践与5村组法6的修订:问题与建议

郑梦熊

内容提要:文章认为,5村组法6正式实施十多年来,我国农村基层民主取得了实质性进展,农民的民主意识日益增强,一个有别于中国传统治理方式的现代乡村治理机制正在发育形成。但

从实践来看,出现的问题也确实不少,包括两委关系、乡村关系等在内的多种关系问题还没有理

顺,应该借这次5村组法6修订机会,尽量予以规范和完善。

关键词:村民自治5村组法6基层民主修改

一、村民自治实践中出现的主要问题

当前,中国村民自治实践出现了一些问题,主要是乡村治理结构中存在的多种关系需要妥善处理,包括党在农村基层执政地位与村民自治的关系、村民委员会与村民会议和村民代表会议的关系、村民委员会和乡镇政府的关系等。

一是如何体现民主条件下党的核心领导,把党在农村基层执政地位与村民自治有机统一起来。5村组法6正式实施后,实践中暴露的最突出问题之一是党支部的核心领导地位与民选村委会自治组织的关系问题。实行自治后由于村主任权力的来源发生了质的变化,村主任由村民直接选举产生,但书记还是由少数党员选举。这种权力来源的民意基础不对称,导致书记绝对权威受到挑战,相当一部分由多数村民选出的村主任不服少数党员选举的书记的领导。尽管后来普遍提倡推行的/两推一选0有效解决了二者权力来源(授权)的民意基础不对称的问题,书记的民意被加强,权威重新得到了强化,但在实际中,由于角色冲突(都想说了算),二者的矛盾仍然存在,为此又提倡村书记与村主任/一肩挑0,力图从体制上解决这一矛盾。这样一来,却产生了新的矛盾,权力集中到一人身上,不符合民主体制下要求权力分散的原则,容易使民主决策、管理、监督流于形式,因而很多已经有了民主意识的农民并不赞成/一肩挑0,特别是在集体经济实力强的村或比较大的村更是如此。在实际当中有相当多的村子也不具备/一肩挑0的条件,要不没有这样的/强人0,要不/强人0威望不够,甚至有的书记不愿兼村主任,有的村主任不愿兼书记。现在不少村子实行的村党支部和村委会两委联席会议成了事实上的决策机构,取代了村民会议和村民代表会议法定的决策地位。这不仅与村民自治体制矛盾,而且村两委会联席会议也没有法律地位。

二是如何理顺村民委员会与村民会议、村民代表会议的关系,使得民主决策、民主管理、民主监督与民主选举同步运行。十多年的自治实践让积极参与民主的村民明白了一个道理,即

作者简介:郑梦熊,陕西省委政策研究室(陕西省农村工作领导小组办公室)副主任。

使民主选举的村官,要是离开了有效的民主监督,未必一定会为村民好好服务,以回报把他推选上台的村民,甚至于少数村子发生了村民要把他们选上台的人/罢免0的事情。但在实际当中真正达到罢免目的却少之又少,究其原因,主要在于5村组法6规定村民会议由村委会负责召集,从而导致许多罢免意向由于村主任不召集会议而胎死腹中。有的罢免案之所以能启动,是因为群众上访上级政府干预的结果。按照5村组法6设计的民主架构,村民会议及村民代表会议是承担决策职能的权力机构,村民委员会是执行机构,村民会议和村民代表会议与村民委员会的关系是监督与被监督、/主人0与/仆人0的关系。第七条明确规定/村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作0。但由于在同一法律中又规定村民会议和村民代表会议由村委会负责召集,使得村委会或村委会主任成了决策过程中的实际领导人,民意难以对民主决策形成决定性影响。村官罢免难和民主决策难的主要原因都在于/村民会议由村民委员会召集、由村民委员会召集村民代表开会0(5村组法6第十八条、二十一条)的规定违背了民主决策、民主管理、民主监督的逻辑,把民主选举过程中摆正了的村民与村官、/主人0与/仆人0的关系又搞颠倒了。

三是民主选举的村民委员会还要不要/对上负责0,怎样理顺村民委员会与乡镇政府的关系。5村组法6把乡村关系由过去的上下级关系规定为指导关系,这符合村民自治原则。过去的村官大多由上面指定,因而对上负责多;现在的村官选择的制度安排变成了由村民选举产生,由此决定村官的行为必然变成不得不对下负责。但在实际中有的村官为了/对下负责0甚至把民主原则绝对化,以至违背法律和政策,用多数人意见剥夺少数人的正当权利。现实当中的乡村关系,由于乡镇对村委会失去了有效的制约手段,相当多的是靠个人感情维系来推动工作,感情好什么事情都好商量,感情不对路该办的事情也难办。而乡镇一级,有的还是像过去一样指挥村上干什么不干什么,指挥不灵就企图撤掉民选村官;有的干脆放任不管,当一天和尚撞一天钟,对村上发生的事情睁只眼闭只眼,随大流。农村税费改革后,有的乡镇为了能把村上管住,就用卡上级财政对村转移支付和卡村干部补贴的办法,制约干涉村上的事情。开展新农村建设后,有的则利用项目申报来影响制约村上。

二、现有5村组法(修订草案)6(简称5修订草案6)的不足之处

现行5村组法6虽然是在试行了十多年的基础上才于1998年11月正式颁布施行的,但在1999年第一次全国村民委员会换届选举结束后,就有人针对实践中出现的问题开始提出修订建议,正式施行十多年来要求修订的呼声一直不断。有关方面从法律稳定性的角度考虑,同时也期望问题暴露得更全面、更充分,以便能修订出一个更加符合中国农村实际、能够长远的5村组法6,早期并没有急于对5村组法6进行修订。2009年12月17日,在中国农村实施了11年的5村组法6面临重新修订,政府为此向社会公开征集意见。这次修订5村组法6是中国农村基层民主由全面启动推行向规范完善阶段发展的重要标志,必须抓住这一机遇认真修改。

从现在公布的5修订草案6看,确实有了很大进步,由原来的三十条增加为三十九条,从结构上分设了章,内容上进一步完善了选举和罢免程序、民主议事制度和民主管理监督制度。但坦率地讲,由于对当前中国农村基层民主现实状况把握得不够全面,对基层干部群众的民主需求了解得不够准确,对到底什么是中国特色的农村基层民主制度研究不够深入,从而提出的修订内容大多是就事论事,缺乏中国特色的农村基层民主制度整体架构设计,一些根本的逻辑矛

盾没有解决,解决某一具体问题却又导致另一问题产生。如果按照这个5修订草案6施行,虽会有一定进步,但不能解决当前中国农村基层民主发展现实中的根本问题、主要问题。

第一,党的领导已经成为中国的基本国情,它既是中国农村基层民主的起点,又是民主持续发展的底线。处理好党的领导与村民自治的关系,不仅事关当前农村基层民主的健康发展,而且更关系到未来中国宏观民主的发展走向。这是5村组法6修订需要理顺的第一关系,要以法律的形式把党在农村基层的核心领导地位要求具体化、程序化,有可操作性,而不能仅仅是一个简单抽象的原则。否则,实践中有很多问题,理论上解释不通,法律上根据不充分,最终难以妥善解决。遗憾的是,现在的5修订草案6却回避了这一根本性问题,需要引起高度重视。

第二,5修订草案6虽然完善了选举委员会推选程序,增加了选民登记内容,降低了罢免的门槛,但没有改正/村民会议由村民委员会召集、村民代表会议由村民委员会召集0(5修订草案6第二十条、二十四条)这一违背监督与被监督关系的逻辑错误。只是针对罢免程序启动难的问题,提出/表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持0,这样又产生了把选举委员会这一在换届选举中的临时机构变成常设机构的问题。

第三,实行村民自治后乡村关系到底应该怎样处理,乡干部和村干部都希望对此能有个明确的说法。5修订草案6没有回答这一问题。

第四,5修订草案6提出/村应当建立村务监督机构,,,并由村民选举产生0(第二十九条)。这实在没有必要。一是村民自治属于微观民主范畴,机构应该是少而精,管用就行。村民会议和村民代表会议本身就具有监督职能,现在的民主组织资源不去充分利用,却再新起一个炉灶,既增加换届选举的负担和选举成本,又增加运行成本(第三十一条规定村务监督机构成员与村民委员会成员一样由村民或村集体承担误工补贴);二是专门建立村务监督机构,显然是把重点放在了民主监督上。但是从农村实际出发,选举之后,村民自治应该把重点放在事前的民主决策和民主管理上,使民选村官不犯或少犯错误,而不应放在错误已成事实的事后民主监督上。一旦违背村民利益的事情已经成为现实存在,在一个熟人文化处于主导地位的乡村社区,直接得罪人的监督是没有多少人会出面的。

第五,第十三条关于选民资格的规定提出:/户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,经村民会议或者村民代表会议同意的公民,0有资格成为选民。这一规定顺应了城乡人口流动和户籍制度改革的要求,是一个很大的进步。但这样规定显然低估了这一问题的复杂性。过去农村的村民与村集体经济组织成员(简称社员)资格是一致的,凡是村民的又都同时是村集体经济组织的成员。实行村民自治后,一些退休回到老家居住的国家干部、职工的户口和党的关系转回了当地,成了村民,有的还当了村干部,但他们并没有同时成为村集体经济组织成员,村民与社员概念分离,原因是他们享受退休待遇。流动人口要参加某村的选举,可以经过申请获得这个村的村民资格,既享有选举权,也享有被选举权,但并没有同时成为这个村集体经济组织的社员,没有参与该村土地及其他原来集体资产收益分配的权利。这一点应予明确,否则原来村民会有顾虑。因为流动人口在成为某村村民后,如果不做出明确规定,一旦他们中有人当选村官,难保不利用这一漏洞去谋取私利。

第六,关于村民委员会的任期,多数人建议由三年延长为五年。我认为应该接受,包括村民小组组长任期也可延长为五年。同时,还建议把审计作为换届选举的前置程序,对实绩突出、没有审计出明显问题的村,由村民会议对原村民委员会进行信任投票,对获得全体村民三