开发区与行政区管理体制合一(案例分析)

开发区与行政区体制合一的成功实践

——青岛经济技术开发区管理体制创新案例分析

案例：

坚持以改革创新的精神谋划发展，逐步建立一套科学创新的管理体制和运行机制，是青岛经济技术开发区经济社会可持续发展的根本动力。本文主要讲述青岛经济技术开发区通过不断推进体制、机制的创新，成功实现与行政区管理体制合一的案例。

案例背景：

青岛经济技术开发区1984年10月经国务院批准，原规划面积为15平方公里，建在与青岛隔海相望的黄岛区内。黄岛原来是青岛市所属的一个县级区，下辖四个乡镇，基本上是以农业为主的城乡接合部，面积220平方公里（现两区总面积为274平方公里）。黄岛区内有大型电厂、大型油库、港口，基础条件与浦东有类似之处。

小平同志南巡讲话后，我国掀起了新一轮对外开放、加快发展的高潮，在这一背景下，山东省委、省政府决定加快发展外向型经济，尽快形成由东向西、由沿海到内地对外开放的整体布局。为了贯彻落实省委、省政府的决策部署，充分发挥开发区的体制优势和政策优势，带动黄岛的发展，实现两区优势互补，1992年山东省和青岛市政府将青岛开发区扩展到黄岛全区，开发区管委会与黄岛区政府合署办公，两块牌子一班人马，开了全国沿海城市把经济区与行政区融为一体的先河。

案例分析：

青岛开发区与黄岛区体制合一的成功经验，主要体现在以下几个方面：

1、创新领导体制，两区部分领导交叉任职。两区体制合一后，为了应对当时两区分离的实际情况，实现强有力的领导，青岛开发区实行了一套机构、四块牌子的领导体制，党政领导交叉任职。即：开发区的工委、管委和黄岛区的区委、区政府合并设立、合署办公，工委（区委）、管委（区政府）的主要负责人由一人兼任，并享受青岛副市级待遇。2005年1月，市委、市政府对开发区的领导体制做了调整，规定工委书记、区委书记与区长可以分设，适当时候也可以一人兼任，管委会主任可由工委书记兼任，适当时候也可以分设（目前由1名青岛市委常委兼任开发区工委（黄岛区委）书记、管委主任）。开发区工委（黄岛区委）常委不超过11名；工委（区委）设副书记4名（目前实际为副书记3名），管委会设副主任4—5名；设黄岛区政府副区长3—4名。其中，2名副书记兼任管委会副主任、政府副区长，分工各有侧重。

2、推进机构改革，两区部分部门合署办公。两区合一，在管理体制的设计上，指导思想是向开发区靠，保持开发区精简高效的特色。但完全按照开发区的模式设置也是不行的，因为开发区是一个单一的经济区域；黄岛区是一个行政区，对区域内的经济发展、社会管理与服务均要负责。按照有关法律法规，还要设立人大、政协、政法等部门。综合以上因素，两区体制合一时，在机构设置和人员编制总量上，定了这样一条原则：1+1<1，即合并后的总量小于原黄岛区的1（两个硬指标：合并前区直机关、事业单位共72个，合并后精简为33个，精简幅度为54%；人员编制由合并前的1155人压缩为766人，精简幅度为

34%）。采取的措施可以概括为5个字，即“合、撤、放、改、转”，“合”就是将职能相近、交叉、重叠的部门合并，如：组织部、人事局、编委办合并，一个机构多块牌子；“撤”就是撤销一些专业性行政部门；“放”就是将政府“不该管、管不了、管不好”的事下放给企业或社会中介组织；“改”就是将一些服务性的工作机构改为事业单位或中介组织，逐步与主管部门脱钩分离；“转”就是将一些以经营性为主，兼具部分行政职能的单位，将其行政职能剥离后，转为经济实体，如：一次性将工业局、商业局等12个部门转为经济实体。同时，通过转一批、下一批、培训一批、退一批等办法，将人员压缩到编制数额内。按照上述原则，工委（区委）设置6个部门，管委（区政府）设置14个部门。根据有关法律法规，保留了原黄岛区的人大、政协、公检法司及群团部门。在此体制框架下，2001年12月党政机关机构改革时，青岛市委、市政府批复青岛经济技术开发区工委（黄岛区委）设置7个部门，管委（区政府）设置20个部门（实际设置18个）。

3、开发区与行政区职能相对分开，部门分设运作。两区体制合一时，由于实行两区党政领导交叉任职、部门合署办公，众多社会事务的羁绊以及新旧观念严重冲突，使青岛开发区一定程度上削弱和转移了抓招商引资和项目建设的精力和视野，造成了开发区的开发开放功能相对弱化、向旧体制小步复归的问题。2005年1月，市委、市政府对开发区管理体制进行了调整，基本框架是管委、区政府职能适当分开，各有侧重，部门分设运作。管委会主要负责开发区的经济发展、外经外贸、招商引资、协调服务和城市建设等事务；黄岛区政府主要负责本行政区域的城市管理、市场监管、劳动和社会保障、社会治安、社会事

务、公共服务、农村经济等。涉及经济发展、外经外贸和规划建设等的部门，以开发区管委管理为主。开发区管委还设置少量精干的招商引资、开发建设和协调服务机构，按事业单位管理，实行公司化运作，其工作人员实行全员聘用制，搞活分配，建立能上能下、能进能出、竞争激励的用人和分配机制。同时，向开发区管委会下放了工商、食品药品监督、质量技术监督和规划、环保、广播电视等6个垂直管理部门的干部人事管理权限（包括人、财、物）。

总体而言，两区体制合一是“利”远大于“弊”，促进了开发区经济社会持续快速健康发展。其有利的方面主要体现在：

第一，减少区域内的行政运行成本。两区体制合一前，两区之间的利益取向有很大的差异，很多社会事务难以协调，司法管辖、公交线路断档等问题冲突不断，造成内耗非常严重，同时，由于对土地、港口、旅游等资源的分割，造成区内新进大项目难以合理安排，使得开发区的开放资源和功能优势，黄岛区的区位优势、港口等资源优势，都不能得到集约化利用，这对两区的发展都有着极为不利的影响。两区体制合一后，减少了区域摩擦，提高了行政效率，使两区优势得以有机结合，拓展了开放空间，增强了开放活力，整个新区已经初步成为一个以外向型经济为主、功能相对完善的区域，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势，为建设现代化国际新城区创造了必要条件。

第二，有利于统一规划、统一产业布局。在规划建设上，两区体制合一后，青岛开发区由起步的15平方公里扩展为274平方公里，发展空间严重不足（1992年开发区15平方公里的规划总面积中已经开发建设了10平方公里）的问题得到缓解，也使两区整体区域空间上的合理布局成为可