浅谈填海造地工程发展趋势

第11卷第3期中国水运V ol.11

N o.3

2011年3月Chi na W at er Trans port M arch 2011

收稿日期：作者简介：陈孔小，中交三航局厦门分公司。

浅谈填海造地工程发展趋势

陈孔小

（中交三航局厦门分公司，福建厦门361006）

摘

要：经过近几年来我国沿海城市填海造地工程不断推进的实践证明，填海造地是沿海城市解决土地因素制约经

济发展瓶颈的有效措施，但同时对于环境的影响和对于填海造地的利用问题也成为关注的焦点。文中就我国填海造地工程实施概况进行阐述，并进一步就填海造地工程实施过程中应采取的有效措施和今后一个时期填海造地工程的发展趋势进行分析。

关键词：填海造地工程；现状；措施；发展趋势中图分类号：TV 148

文献标识码：A

文章编号：1006-7973（2011）03-0216-02

填海造地工程是充分利用海洋资源，保障经济社会发展的重要措施，这一工程的实施，极大缓解了沿海地区经济快速发展和土地资源供给不足的客观矛盾。我国的填海造地工程开始实施于上世纪的五、六十年代，从上个世纪

80年代开始大规模围海造地。围海造地工程不但在我国呈

现逐年递增的态势，世界许多岛国和滨海国家也先后实施了此项工程。比如荷兰早在13世纪就开始实施填海造地工程，全国近1万多平方公里的国土是填海造地的成果。填海造地工程实施的楷模当首推日本，不但填海造地的历史悠久，就规模而言也令一些国家望尘莫及。在过去的百余年间，日本围海造田赶超了12万平方公里大关，其沿海城市近三分之一的土地来自于海洋，新加坡在完成100多平方公里填海造田工程的基础上，计划投资近50亿美元将七个小岛屿串连成一体，打造占地约3,000公顷的石化工业中心填海造地工程。随着世界各国此项工程的推进，一些问题也逐渐显现出来，在经济发展的同时，严重影响到了区域生态环境和自然景观。笔者认为：实施填海造地工程，必须在科学、合理、适度的基础上，进行有计划有步骤的开发利用，才能够发挥工程的最大作用，才能不断推动填海造地工程的健康发展。违背自然规律的粗放式管理开发，最终的结果只能是得不偿失。

一、我国填海造地工程实施概况

自新中国成立以来，由于各阶段经济发展状况的差异在围海造地工程上大致可以总结为这样几次：第一次是新中国成立初期，由于物资极其匮乏，生产条件非常落后，为了维持基本的生活，沿海地区在当时客观条件和自身认知水平的约束下，多以开发盐业为主，这就促动了围海晒盐的初次填海造田工程；第二次从20世纪60年代中期至20世纪70年代，由于三年自然灾害和国家政治运动等因素导致食品极度匮乏，沿海居民为了增加粮食生产，纷纷围垦海涂来扩展农业用地，种植谷物桑麻；第三次是20世纪80年代中期至20世纪90年代中期，这一阶段正值改革开放初期阶段，第三产业和个体经营开始逐渐兴盛，开始了围垦滩涂进行养殖。自建国初到上世纪末期，我国沿海地区以每年平均填海造地

230至240k m 2的速度，累计填海造地面积已经达到了1.2万平方公里；2001年至2005年，我国填海造田工程进入快速发展阶段，每年平均填海达到近300km 2。随着沿海地区重工业发展和人口集聚趋势进一步加快，为了缓解用地紧张

推动了第四次填海造田运动热潮。

由于改革开放三十年来，我国经济增长速度不断加快，建设用地呈现日趋紧张的趋势，为了促进地方经济发展，沿海各个城市纷纷向海要地。同时填海造地具有约束规定很少、开发成本偏低和土地使用自由度大的特点，一度使填海造地工程的实施上出现了混乱无序的状态。2002年我国出台《海域使用管理法》，通过进一步完善用海管理的制度来加强海洋资源的执法监管，但沿海各省区填海造地工程仍呈现逐年强劲递增趋势。据统计2002年~2009年，国家政府共批准实施741平方公里填海工程，其中浙江省批准397个填海项目，面积49.3万亩；广东省批准65个填海项目，面积1.9万亩；广西批准89个围填海项目，面积4万亩。由于我国实施的围填海工程大部分位于海湾内部，填海造地工程多数是采取岸线截弯取直的方式，致使自然岸线长度大幅度减少。目前我国海岸线长度比建国初期缩短近2,000km ，沿海湿地面积损失近50%。这也导致了部分沿海城市出现填海造地工程实施的规模增长过快、开发秩序混乱和生态环境破坏严重等一系列问题。

二、实施填海造地工程应采取合理措施

填海造地工程既是社会经济发展的需要，也是破坏海洋生态平衡的重要因素。不能因为单纯追求短期经济效益而过度开发，但更不能因噎废食，盲目的行为必然会自食其果，因此在实施实施填海造地工程时必须应采取合理的措施。

1．要合理规划，统筹用地

要将海陆用地规划衔接起来统筹加以规划，以充分发挥国土管理和规划的配置功能为手段，不断加大对海域资源的管理、保护、开发、利用和整治力度，尽量协调好各类用地的需求，确保海域资源的统筹有序经营和合理开发利用。尤其对生态环境差的海域应禁止填海造地工程的实施，对于能够开发的海域要明确规定开发面积、开发计划，

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开发范围。

2．合理审批，妥善处理

在全面考虑开发范围的整体要素中，要将开发资质等因素进行分析考证，加大用地审批管理力度。将土地整体规划、开发经济效益、土地利用价值和环境影响因素等方面进行全面衡量，在审批程序、颁发证件等各个环节上严格把关，既要充分调动开发利用的积极因素，同时又切实保证在开发利用中的合规科学。

3．合理监管，完善制度

要不断根据开发利用现状制定完善的管理法规，同时地方要根据实际情况依据法规出台地方管理条例，在充分保证制度和程序有效性的基础上，进一步加强监管措施，形成合理有序的监管工作流程。要以指导和管理结合、开发和保护并重为原则，切实保证监管到位，避免无序开发行为。

4．合理设计，加强保护

在进行填海造地工程前，必须要尽量降低对海洋生态环境的影响，不但要对开发海域进行综合考量，同时也要对相关临近区域进行总体规划设计，从宏观上加以管理和控制，不断加强对开发区域或影响到的区域海洋生物、生态环境、水文环境等方面的保护力度，将这些因素纳入到经济发展的整体战略中来。

三、填海造地工程的发展趋势

不合理的填海造地工程的实施导致的一系列问题，近几年在许多国家和地区都不同程度地凸现出来。例如日本的东京、大阪等港区由于海岸线遭受填海造地工程的破坏，近海生物无法生存导致海洋生态失去平衡，工厂和城市排污促进大量硫酸还原菌滋生，生态退化或航道淤塞等问题严重影响了正常生产。我国珠三角早在清朝中后期，人们“围海造地”侵占了深水道而酿成水患。时至今天，汕头港的围海填海致使港口狭窄、纳潮量不够而造成严重污染。深圳宝安区楼盘发生沉降等等。这些生动的现实都为填海造地工程如何实施提出了疑问，敲响了警钟。填海造地工程在今后的发展中，必须要坚持保护自然岸线、延长人工岸线、提升景观效果、维护生态平衡、促进经济持续发展的原则，这是此项工程的大势所趋，也是社会科学、稳定和持续发展的必然要求。

1．填海造地工程的实施要以保护生态环境和自然景观为前提

沿海城市随着我国改革开放制度的实施，许多区域由小渔港、小渔村逐渐发展成经济繁荣的大都市，城市面积不断拓展，城市土地不断增值，城市发展对于土地的需求与客观存在的土地资源之间产生了剧烈的矛盾和冲突。为了适应城市经济发展要求，于是一些滨海城市依据“靠山吃山靠水吃水”的传统生存理念，大兴填海造地工程之风。在土地资源贫乏进而严重制约区域内经济发展速度的情况下，实施填海造地工程不失为一种良策，至少这种主动创造发展条件的思维模式本身是无可厚非的。但在出现一系列问题后，政府和民众已经充分认识到了盲目填海造地的危害性和可能导致的严重后果。无序的填海造地工程导致了近海水域的极大污染，严重破坏了海域生态平衡。一些自然景观遭到破坏后很难再恢复原貌。因此国家出台了一系列管理措施来保护海洋生态环境，这也就直接决定未来在填海造地工程的实施上，必然要以保护生态环境和自然景观为基本条件，只有本着这样的出发点才能够实施填海造地工程。

2．填海造地工程的实施要以发展低碳经济和对外贸易为根本

从我国沿海城市改革开放的经济发展模式上可以看出，填海造地工程主要是为发展外向型经济提供平台，许多国家的填海造地工程在实施上也多侧重于此，在今后很长一个时期的经济发展中，外向型经济仍然是促进填海造地工程不断发展的重要推手。例如日本东京湾、关西国际机场和神户人工岛作为日本填海造地的标志性工程，主要功能是将国内和国外连接起来发展外贸经济。其他国家如韩国，仁川机场和釜山新港也是靠填海而建，其主要功能也是为国内外贸易往来提供了设施载体。还有新加坡的樟宜机场、裕廊工业区等也是填海造地工程，同样具备了发展外向型经济的功能。在如今发展低碳型经济的呼声越来越高涨的情况下，各国也不同程度地采取了经济转型政策，随着低碳经济的国际化发展趋势，这也决定了填海造地工程今后发展要朝向低碳方向。只有这样才能与世界经济发展充分接轨，同时也能够切实保障填海造地工程在实施过程中不以牺牲生态环境为代价，还给近海经济发展区域内一片纯净的海洋。

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