对我国增值税转型改革的思考

对我国增值税转型改革的思考字数：3089 字号:大 中 小 增值税是我国所征的主要税种之一,根据增值税所依据的范围来分,可分为生产型、收入型、消费型三类。我国1994年推进税制改革时,为了配合当时宏观调控的需要,以及保持税负的基本稳定,采用了生产型增值税制,这对于抑制投资过热、增加税收收入发挥了重要作用。随着经济的发展,生产型增值税的弊端正在逐步显现出来,所以推进增值税向消费型转型是必然的。自2004年7月1日起,增值税转型的改革首先在东北三省制造业、石油化工等八个行业实行了改革试点,试点工作运行顺利,达到了预期目标。2007年7月7日起,将试点范围扩大到中部六省26个老工业基地城市的电力业、采掘业等八大行业。2008年国务院政府工作报告提出,要研究制定全国增值税转型改革方案。2008年11月5日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,决定在全国范围实施增值税转型改革,审议并原则通过《中华人民共和国增值税暂行条例(修订草案)》,明确提出2009年1月1日起在全国内实施。

一、增值税转型改革的必然性

我国于1979年开始引进增值税,首先在襄樊等地的机械工业进行了试点。1993年国务院134号令发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》,1994年全面推行了生产型增值税。1994年的增值税改革结合了中国国情,实现具有超前意识的最优税制选择,符合国际增值税实施初期类型选择的客观规律和发展趋势。从2004年起,我国在东北等地区开始实行税制改革,增值税转型试点首先是被作为支持东北振兴的优惠政策而加以运用的。2004年,中共中央、国务院颁布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,决定在东北地区“三省一市”的八个行业实行试点增值税转型。试点当年。东北三省的国内生产总值增幅就高于全国平均水平2.8个百分点。2007年7月1日起,我国继在东北地区实行增值税转型试点之后,又在中部六省的26个老工业城市、12 000多户企业进行了扩大增值税抵扣范围的试点。至2007年底,共为这些企业抵退增值税34.5亿元。在试点中也暴露出了些许问题。增值税以本身的性质和特点来说,并不适合进行长期的试点,这样不仅会打乱增值税全面完整、相互连贯的征扣税机制,而且,也会由于税负不均而导致纳税人偷逃税,增加转型成本。经过了多年的试点,对增值税的转型已经积累了相当多的经验,为向增值税转型的全面推行奠定了基础。
2008年11月5日,国务院常务会议决定自2009年1月1日起,在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。改革的主要内容是:允许企业抵扣新购入设备所含的增

值税,但与企业技术改进、生产设备更新无关且容易混为个人消费的自用消费品(指应征消费税的小汽车、摩托车、游艇等)所含的进项税额,不得予以抵扣。同时,取消进口设备免征增值税和外商投资企业采购国产设备增值税退税政策,对小规模纳税人不再设置工业和商业两档征收率,将征收率统一降低至3%,将矿产品增值税税率从13%恢复到17%。
自2008年以来,我国经济处于稳步较快的发展中,但在当前全球金融危机加剧,通货膨胀的情况下,经济的发展也面临许多的困难。在这种形势下,增值税转型改革有助于企业优化固定资产投资结构,加快设备更新改造,降低生产成本。完善社会主义市场经济体制,相应要求各环节不重复征税的消费型增值税制全面实施。由于原材料价格、劳动力价格上涨,资本市场低迷导致产品价格居高不下,经济增长缓慢,效益下滑;人民币升值导致我国出口产品竞争力下降,很多处于产业链低端的制造业企业陷入困境,迫切需要出台政策加以扶持。实施增值税转型改革,允许企业抵扣其购进设备所含的增值税,将消除我国当前生产型增值税制产生的重复征税因素,降低企业设备投资的税收负担,在维持现行税率不变的前提下,是一项重大的减税政策。由于它可避免企业设备购置的重复征税,有利于鼓励投资和扩大内需,促进企业技术进步、产业结构调整和经济增长方式的转变。目前,由美国次贷危机引发的金融危机已波及欧洲、亚洲、拉丁美洲,全球经济增长出现明显放缓势头,一些国家甚至出现经济衰退的迹象,金融危机正在对实体经济产生重大不利影响。在这种形势下,适时推出增值税转型改革,对于增强企业发展后劲,提高我国企业竞争力和抗风险能力,克服国际金融危机对我国经济带来的不利影响具有十分重要的作用,是适应当前经济发展形势的客观需要,而且是完善和规范增值税制度的必然要求。

二、增值税转型改革的负面影响

1.增值税转型导致财政收入的减少
经测算,今年实施增值税转型改革将减少当年增值税收入约1200亿元、城市维护建设税收入约60亿元、教育费附加收入约36亿元,增加企业所得税约63亿元,增减相抵后将减轻企业税负共约1233亿元。中国作为发展中国家来讲,三农问题、新农村建设、西部大开发、东北振兴、中部崛起都急需资金,1000多亿的财政减收不算一个小数目,它有更好的用处。同时,增值税改革也会对地方财政产生影响,原来的生产型增值税由于对固定资产所含税额不予扣除,给中央和地方带来了较高的财政收入。实行消费型增值税后。在短期内必然引起税收收入的减少,尤其是在经济结构以第

二产业为主的地区,这种影响更为明显。减少地方政府的财政收入,不利于地方的发展。因此,无论对于中央还是地方,增值税转型对财政减收的影响都不容小觑。
2.实行消费型增值税,可能增加劳动就业的压力
我国许多地方的企业构成中劳动密集型企业所占比重较大,在实行生产型增值税时,劳动密集型企业因为固定资产投资少,不予抵扣的进项税额小而税负较轻;而资本密集型企业资本有机构成高,产品成本中不予抵扣税金的固定资产所占的比重较大,税负相对较重。消费型增值税则截然相反,在实行消费型增值税情况下,劳动密集型企业的轻税负优势将不复存在。在市场经济条件下,企业资金追求的是利润最大化,这就使得社会资金总是流向高利润的行业,但劳动密集型的行业往往是利润率较低的行业。增值税转型会引起对劳动密集型企业投资的减少,从而可能影响劳动密集型企业的发展并进而影响到劳动就业。在这种情况下,增值税转型改革就面临着一方面由于设备更新和技术进步,会淘汰掉一部分技术水平不能满足要求的员工;另一方面,随着我国的经济发展和社会保障制度的不断完善,以及对员工高水平和高素质的要求,企业人力资源的成本在不断升高,且实行消费型增值税使得机器设备的成本相对有所降低,从而导致人力资源成本与机器设备成本之比相对于增值税转型前有所上升,企业更愿意以机器代替人工。这些使得劳动就业压力加大,税制改革的社会成本增加。因此,在增值税转型过程中,地方经济更多的是面临产业结构调整和技术进步带来劳动就业压力的大幅度增加。
3.增值税转型可能导致投资规模扩大,引发投资过热
增值税转型改革客观上能够发挥鼓励投资的作用。因为消费型增值税比生产型增值税扩大了抵扣范围,能够有效地降低投资成本,使企业获得额外收益,企业设备投资的NPV和IRR值会比在生产型增值税条件下有所提高,企业的投资周期会明显缩短。从而增加了可投资性项目的范围,有利于刺激企业加大投资的力度,提高企业的有机构成。然而从经济周期的角度来看,在经济出现萧条时,消费型增值税可以起到保护投资,刺激经济增长的作用,在经济繁荣时期,消费型增值税的实施,对投资的促进有可能加剧通货膨胀的趋势。

　三、对在全国范围推广增值税转型配套改革措施的建议

1.进一步减并增值税税率档次
国际惯例表明,增值税的税率档次越少越好,最好采取单一税率。而我国的增值税属于“多档税率型”。1994年的增值税税率设计虽然只确定了标准税率17%、低税率13%和适用于出口货物的零税率三档税率,但在实

际操作中,税率纷繁复杂,多档化倾向明显。现行增值税在实际运作中至少存在17%、13%、10%、7%、3%和0七档税率和抵扣率,还不包括出口商品的不同退税率在内。这会使产品的最终税负出现差别,干扰经营者的决策,违背增值税的中性原则和简便原则。因此,在完成转型的同时,应结合征管的实际情况尽可能消除各类变通的抵扣率,简化增值税税率结构,将增值税的税率档次数量控制在三档,使增值税中性化,努力与国际上通行的规范、中性和简便的增值税制度接轨。
2.减少增值税的税收优惠政策
在推行增值税转型改革的同时,应减少增值税的税收优惠政策。增值税作为体现中性原则的税种,本来就不应该有太多的税收优惠。我国现行的增值税制度规定了较多的税收优惠项目,这不但不符合增值税道道征收、环环相扣、链条相连的原理,造成增值税链条中断和税负不均,也不利于加强税收管理。增值税转型后,对税收优惠要严格控制,并采用国际通行的规范做法,维持原有两档税率以体现差别,对出口产品实行真正的零税率,以便与国际接轨,增强出口产品在国际市场的竞争力。
3.适度扩大增值税的征收范围
现行增值税的征税范围只包括工业和商业部门,把性质上属于生产过程或生产过程延伸的交通运输业、建筑业和邮电通信业等部门排除在征收范围之外,这既不符合增值税普遍征收和中性税的原则,也割裂了增值税专用发票“链条”式管理的税制体系。应该借鉴欧洲国家的经验,结合我国国情,将增值税征收范围覆盖到所有创造和实现增值额的领域。从横向上看,应覆盖农林牧业、采矿业、制造业、建筑业、能源交通运输业、商业和劳务等各行业;从纵向上看,应涵盖原材料、制造、批发、零售等全部生产和流通环节。考虑到财政承受压力,目前可以考虑先将与销售货物较为紧密的建筑安装业、交通运输业、邮政通信业等纳入增值税的征收范围,减少重复征税。这些行业目前被作为服务业征收营业税,但这些行业大部分企业符合增值税纳税人条件,均是购进服务,产生增值,理应缴纳增值税。由于不少行业存在混合销售和兼营业务,现实中给税收征管也带来了难题,确有改革的必要。把那些与货物交易密切相连的服务业,如交通运输业、建筑业、代理业、仓储业、租赁业等划入增值税征收范围,那些与货物交易关系不密切的服务业,如金融、保险、咨询业等继续征收营业税。这样,调整后的征收范围,既保持了营业税简便易行的课征方法,又可以保证增值税征管“链条”的完整性,有利于抑制利用增值税偷逃税款行为的发生,还可以降低增值税转型中因税基减小而给财政

收入造成的负面影响。
4.适当扩大地方税权,调整中央与地方的收入分配格局
增值税转型的变化带来了各种税收收入结构的变化,必然会引起地方与中央财力分配关系的调整。特别是一些经济大省,对中央财政的贡献率一直比较高,而地方财力尤其是地方可用财力相对不足,借增值税转型之机,可以考虑在中央与地方之间重新确定一个更为合理的财力分配办法,适当提高地方对增值税的分成比例。同时,也可考虑通过税权的调整,让地方因地制宜地开征遗产税、财产税、社会保障税等税种,为增值税转型提供财力支持。另外,虽然增值税转型政策对中央财政收入影响不大,但对地方财政收入,尤其是对单一产业结构的市县的财政收入影响较大。因此,建议中央在实行增值税转型政策的同时,考虑到地方特别是个别市县的财政承受能力,结合实际情况,加大对地方的转移支付力度,保证转型政策得到落实。
5.加强税收征管,缓解增值税转型的财政压力
从理论上分析,增值税转型使税基减小,增值税收入下降,但同时也将减轻企业的税负,增加企业利润,从而企业所得税会有一定的增长。因此必须加强税收征管,包括增值税、企业所得税、个人所得税以及其他各税的征管,堵住漏洞,通过加强征管。一方面可以增加财政收入,弥补财政短收;另一方面可以降低增值税在整个税收收入中的过高比重,更好地优化税制。

四、结论

增值税作为一种中性税种,其本来意义是偏向消费型的。所以增值税由生产型转向消费型是根据税制发展规律而产生的必然选择。增值税转型对于企业还是国家都是有利的,它可以扩大国内需求,降低企业设备投资的税收负担,促进企业技术进步、产业结构调整和转变经济增长方式,消除重复征税,最大限度地减少税收对市场机制的扭曲,有利于税负公平,符合国际惯例和发展趋势。