行政立法后评估与行政立法责任的归结(一)

行政立法后评估与行政立法责任的归结(一)

【摘要】：行政立法责任在我国法律责任体系中是一块“灰色地带”，因而在责任的归结上遇到了许多难以克服的困难，甚至出现许多行政立法的不作为、违法行为或不当行为而没有相应的责任追究。行政立法后评估与行政立法责任之间有着彼此互动的关系，行政立法后评估结论会直接影响与制约行政立法责任的认定，同时行政立法责任的归结也会影响行政立法后评估的进行，需要我们对评估的主体、标准、程序等予以重新审视，并使行政立法后评估程序更趋完善。

【关键词】：行政立法后评估行政立法责任归责

国务院法制办于2006年悄然启动《信访条例》、《艾滋病防治条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《个人存款账户实名制规定》、《劳动保障监察条例》和《特种设备安全监察条例》等6个行政法规的立法后评估工作，随后，河北、安徽、上海、济南等地方政府机关也启动了地方政府规章的立法后评估活动。国务院法制办近日出台的《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》（讨论稿）也正在向社会征求意见，其意在指导行政立法后评估工作并使行政立法后评估走上规范化、制度化的道路。行政立法后评估活动在立法实践中的相继铺开，说明行政立法工作从过去的“数量型立法”转向“质量型立法”，行政立法的重心也从注重立法的事前监控转入立法后的评估监督。行政立法后评估又称“行政立法的回头看”，主要包括行政立法的质量评估与实效评估两方面，行政立法后评估是为提高立法质量而采取的一项立法后工程，与法的修改、废止、解释活动一同发挥着使法臻于完善的功能。行政法规与行政规章数量之多是有目共睹的，同时行政立法较之于权力机关立法其程序操作存在简化与欠民主化的问题，因此提高行政立法质量已成为行政立法工作所面临的重要使命，也是行政法治之必然需要。长期以来我们只注重对行政立法采取撤销、备案、批准、审查等进行监控，评估这一常用的监督措施却一直缺失，而通过评估可以使行政立法活动形成一个完整的过程，并使行政立法的三阶段形成良性互动。1]

通过行政立法后评估我们能够发现与总结行政法规与行政规章存在的问题，并及时对其进行修改或废止，同时也为今后的相关行政立法积累相应的经验。行政立法后评估的主要目的在于使行政法规与行政规章趋于良善，因此行政立法后评估其实是行政立法领域中的一项“良法工程”。大抵世间评估均如此也，评估都是为使工作走上更好的道路，这是力避评估“为评估而评估”之根本。为保障行政立法后评估目标的实现尚需许多行之有效的手段，如行政立法后评估应遵循法定的程序、行政立法后评估对象的选择、评估标准的确定、评估结果的效力、行政立法责任的归结等。而行政立法责任的归结长期以来在我国法律责任体系中是一块“灰色地带”，在责任的具体落实上往往会遇到许多难以克服的困难，甚至出现许多行政立法的不作为、违法行为或不当行为而没有相应的责任追究。这是与“有行政必有责任、有法律必有救济”的基本法律原则相悖的。行政立法行为主体的特殊性、适用对象的广泛性使行政立法责任的归结陷入“欲作不能”的困境。行政立法后评估的开展，使我们能够克服在行政立法之前与行政立法之中难以对相关人进行归责的困难，使我们发现行政立法的问题所在，也为行政立法责任的归结提供了相应的归责前提，成为追究行政立法机关与相关人立法责任的依据。同时行政立法责任的归结也会影响行政立法后评估的进行，需要我们对评估的主体、标准、程序等予以重新审视。

一、关于行政立法责任归结的几点思考

行为与责任是共存的，没有责任做保障的行为将会导致行为人为所欲为，同样没有行为的发生也不会有相应责任的认定与承担。法律行为与法律责任是一对法学的基本范畴，二者是相互依存的。2]法律是对人们行为进行评价的基本准则，法律责任则是其评价的结果。然而长期以来，行政立法行为由于受传统立法思想的影响而导致行政立法机关与立法人员不承担责任或享有立法豁免。“资产阶级以议会作为根据地和专制君主对抗、斗争的结果，产生了议

员的立法活动不受拘捕和民事追诉的特免权利。目的在于保护人民的代表能够不受威胁，完成其公共职责。对于议员的这种保护称为立法特免”。3]所以有学者认为立法行为的无责使中国的立法工作成为随便怎么做、做好做坏都无所谓的一项不存在责任、不需要负责的“最幸福”的工作。4]同时法学界对行政立法责任也极少进行关注与理论上的研究，5]从而导致行政立法责任在法律责任体系中的缺失。尽管在理论界与实践中行政立法责任被我们所漠视，但行政立法责任是法律责任体系中不可或缺的重要内容，并且行政立法责任的依法归结直接关系到对国家行政权力的规制与对公民、法人或其他社会组织私权利的保障。在论述行政立法后评估与行政立法责任的归结二者关系之前，笔者简要谈谈个人对行政立法责任归结的几点理解。

（一）当前行政立法责任归结面临的困难。

1．行政立法责任的归结无明确的法律依据。当前对行政立法行为进行归责所面临的首要问题是没有相关的法律规定做直接依据，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等立法程序法虽然对立法程序做了较全面的规定，但都没有规定行政立法违法行为应承担何种法律责任及如何认定等。同时具体的行政法规与行政规章虽然规定了“罚则”部分，但其却“遗忘”了对行政立法机关及其工作人员的法律责任的规定。

2．行政立法复制行为定性难。行政立法复制行为表面看起来是符合宪法与法律规定的，但实际上是一种立法上的不负责任的行为，违背了行政立法的基本目的，其意在规避行政立法责任。但根据目前的法律规定，行政立法复制行为不能归于行政立法违法行为之中，所以也无从追究其相应的法律责任。

3．行政立法行为问题凸显的滞后性。行政立法行为所存在的问题不是立法之后马上就可以发现的、免责的具体情况与行政立法有无实效的评价等都在立法之初无法做出判断，而要经过较长时期的法律实施才能发现。

4．责任的界分难。首先，政治责任、行政责任、法律责任的界分难。行政立法行为所承担的责任往往不是一种单一的法律责任，其常常涉及政治责任、行政责任与法律责任的承担。由于行政立法行为不同于一般的具体行政行为，其行为性质决定了其政治责任与法律责任之间的交叉性，正如张贤明教授所言，政治责任是政治官员履行制定符合民意的公共政策，推动符合民意的公共政策执行的职责，以及没有履行好这些职责时应承担的谴责和制裁。6]长期以来普遍认为行政立法行为是针对不特定的对象且行政法规与行政规章也是反复适用的，所以行政立法行为不是为个人谋福祉的行为，因此行政立法机关及其工作人员不应当承担法律责任，如果存在行政立法的违法与不当最多是承担一种政治责任或行政责任7].这当然有其一定的道理，但其对行政立法责任的理解是一种狭隘的理解。行政立法责任实际上是融三种责任于一体的。其次，单位责任与个人责任界分难。行政立法行为本身是一种单位行为，是以行政立法机关的名义进行和对外的，所以如果出现行政立法的违法或不当行为应当由责任主体—行政立法机关来承担，从而将参与立法的工作人员排除于责任主体之外。这对行政立法责任是一种单位责任的理解有失偏颇，如果行政立法人员在行政立法过程中有故意或重大过失，根据行政追偿的基本原理，相关责任人的责任肯定是不可推卸的。

（二）关于行政立法责代的构成要件。

从法理层面来理解，法律责任的构成有四个基本要件，但行政立法责任作为一特定的法律责任形式，其构成要件内容有其特殊性，主要表现为：

1．对行政立法行为归责的违法行为的主要表现为：行政立法程序违法，即行政立法行为违反《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等对行政立法程序的强制性规定；违反立法的基本原则，法律原则是法的“灵魂”，立法的基本原则包括两方面的基本原则：整个国家立法的基本原则（如民主立法原则、科学立法原则、法的稳定性与及时立改废相结合原则等）与具体制定某一法时在其总则部分确立的基本原则，因此行政立法无论是违