社区管理体制改革的创新与启示

社区管理体制改革的创新与启示

街道办事处作为城市管理体制架构中的重要一环，其制度规定和实际职能在社会发展、时代变迁中面临着改革。北京鲁谷社区解放思想，大胆创新，打破原体制框架，在街道层面进行全方位的体制改革，探索出一条社区改革的新思路，为北京市乃至全国的社区建设积累了经验，成为我国城市基层管理体制改革的一种路径选择，具有积极的启示和示范意义。

社区管理体制改革是社会发展、时代变迁提出的新课题。相对于农村改革，我国城市社区改革远远落后，与社会经济发展不相适应。街道办事处作为城市管理体制架构中的重要一环，其制度规定和实际职能在这种社会变迁中面临着更大的压力和挑战，其改革的迫切性和必要性日益突出。

一、社区管理体制改革的必要性

按照1954年出台的《城市街道办事处组织条例》(以下简称《条例》)规定，街道办事处作为区级政府的派出机关，代表政府办理有关居民事宜的组织，并不具有完全的行政机构性质，专职工作人员人数为3至7人，工作任务主要有三项：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。工作内容和工作方式相对简单。随着改革开放，社会环境发生了巨大变化，尤其是20世纪80年代中期以后，国有企业改制使原来由单位承担的诸多社会功能转移出来，归属于城市基层管理机构，最后落到街道办事处；庞大的流动人口涌入城市，使城市实际居住人口剧增，加重了社会管理的任务，城市基层管理机构的工作对象、工作内容以及工作强度均发生了诸多变化。当前街道办事处的工作职能远远超出《条例》规定的三项，主要有以下几个方面：城市管理，民政福利，社区服务，人口(包括外来人口)管理，社会治安，街道党的建设，指导居委会、社区精神文明建设等；街道内设机构一般在20个左右，人员编制也由最初的3至7人扩大到100人以上。在实际操作层面上，街道办事处已经成为一级准政府，主要面临以下几个主要问题：

(一)职能调整不到位

目前，街道办事处的职能还没有真正按照市场经济的要求做充分的调整，职能多而乱。首先，街居制的管理体制没有完全理顺，街道作为一级政府，包揽了一切社会事务，权力体系过于集中，管理层次过多过滥，部门之间职能重叠；其次，在经济社会转型中又承担了很多新职能，包括承接单位制解体后转移过来的单位职能、对无单位归属人员以及外来人口进行管理并提供服务、对老年人提供必要服务等；最后，随着政府职能转变，政府“瘦身”而下移的各项任务。由于街道办事处的职能调整不到位，使得街居制的负载量越来越重，政府缺位、越位现象时有发生。

(二)职责不对称

街道在承担了大量繁重任务的同时，却没有独立的执法权和完全的行政管理权，在权限上受制于上级政府各职能部门，即街道作为政府的基层组织，承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责，致使政府部门与街道之间职责不清、条块关系混乱、运行机制不畅，阻碍了城市管理科学化的发展。

(三)行政方式不健全

经过近10年的发展，北京市各街道办事处都引进了一些新的办事方式和手段，但总体来看，行政方式还需要进一步转变。如，网上办公速度较慢、信息的时效性和准确性难保证、与辖区居民的沟通渠道不畅通、服务供给缺乏竞争机制和激励机制等等。这些问题的存在，一方面使街道办事处的管理和服务信息化程度不够，不能真正了解和掌握辖区居民的需求和要求，影响服务质量和水平；另一方面使管理成本上升而管理效率下降。

(四)队伍建设不完善

由于职能繁多，直接导致街道办事处机构庞杂、人员膨胀、队伍素质有待提高，不仅使行政运行成本不断增加，而且人浮于事，部门间协调不畅，行政运转效率十分低下。

从理论上讲，我国城市管理体制改革的目标是建立“二级政府，三级管理”的组织构架，但由于街道办事处“行政化”的工作思维和运作方式，使我国城市管理实际上形成了“三级政府，四级管理”的多行政层级的复杂局面。因此，我们必须通过改革，建立与现行经济社会发展需要相适应的现代街道办事处管理体制。

二、北京鲁谷社区管理体制改革的实践与创新

社区制是现代城市管理体制的主要形式，也是我国城市基层管理体制改革的主要方向。但问题是，如何将我国传统的管理体制转向适应现代社会发展要求的新型社区管理体制，是在原体制框架内修修补补，还是大刀阔斧从根本上变革社区管理体制?北京鲁谷社区解放思想，大胆创新，打破原体制框架，在街道层面进行全方位的体制改革，探索出一条社区改革的新思路。

(一)北京鲁谷社区管理体制改革实践的做法

20世纪80年代以后，随着城市化进程的加快，北京市石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀，八宝山街道办事处的管理压力不断增大。2003年7月18日，根据北京市民政局的京民划[2002]475号文件批复精神，石景山区增设鲁谷街道办事处。新成立的鲁谷社区辖区近7平方公里，4万余户，6万余人，社会单位300余家，其中中央部属及市属单位20家，是北京首家称为“社区”的街道办事处，也是北京市在街道层面上进行城市管理体制改革的试点单位之一。新街道直面现行街道管理体制中的种种弊端，在街道层面进行全方位的体制改革。

鲁谷社区行政管理新体制主要包括三个部分：

1.构建社区党的领导、行政管理和社区自治相结合的组织体系。即，社区党工委，作为区委的派出机构，在新体制中处于核心领导地位，对辖区内地区性、社会性、群众性工作负全责，下辖20个居民党组织；社区行政事务管理中心，作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建设及社会事务实施管理、协调、指导、监督和服务，下辖20个居民委员会；社区代表会议及其委员会，作为代表鲁谷社区广大居民和社会单位利益的群众性自治组织，承接政府剥离出来的部分社会事务，监督政府依法行政。其中，社区委员会是这次体制改革的重点，该委员会是社区各居委会、驻社区单位和社区居民推选代表，通过召开社区代表会议选举产生的社区自治组织，是社区代表会议的常设机构。社区委员会与社区内20个居民委员会、各中介组织和群众团体，构成了一套比较完善的社区群众自治工作体系。

2.形成“三部二室一厅”的工作体系和工作机制。与社区三个组织体系相对应，鲁谷社区在机构设置上改革了街道办事处传统的自上而下“一对一”的模式，将街道17个科室精简合并为“三部二室一厅”，即党群工作部(主要负责社区相关党务工作)、城市管理部(主要承担城建管理和综合治理等城市管理职能)、社会事务部(主要承担民政、计生、劳动、文教等社区行政职能)、综合办公室(主要承担原街道行政办和财政科职能)、社区委员会办公室(是社区委员会的常设办事机构，承担社区代表会议闭会期间有关地区性、群众性的日常自治事务)和居民事务服务大厅。

3.在社区建设的实践中逐渐形成七项运行机制。即，以社区党建为龙头的主导机制；搭建社区民主平台形成居民广泛参与的民主机制；以“民生、民心、民服、民安”工程为重点的社区建设服务机制；社会化、市场化运作的城市长效管理机制；以发挥“四自功能”为主要内容的居委会建设机制；传播先进文化的精神文明建设机制；社区各类中介服务社会组织的培育机制。

(二)北京鲁谷社区管理体制改革实践的创新

鲁谷社区新体制的创新点主要体现在：

1.机构设置新。新机构取消“街道”二字，冠名“社区”，成立了街道级的大社区，下辖20个居委会，是北京市第一个称之为“社区”的街道。同时将街道办事处原有的按政府对应序列设置的各科室，依据社区发展需要，实行“大部制”，重新组合，优化了城市基层管理机构设置，实行了灵活的用人机制，“少养人、多办事”，促进了政府工作人员素质的改进和提升，强化社会管理和公共服务职能。

2.管理理念新。传统街道管理体制是多年的计划经济体制下形成的，已经在人们的头脑中根深蒂固，思维惯性使得人们总是自觉不自觉地用习惯了的思维方式考虑问题。所以说，创新管理体制首先就是要转变管理观念。鲁谷新体制的形成过程，就是一个不断转变观念，不断更新管理理念的过程。经过反复研究论证，鲁谷新体制不再延续“以行政为中心”的思想，而是坚持“三由四从”的理念。即：由管理型政府向服务型政府转变、由无限责任政府向有限责任政府转变，由单一