政治-行政二分法威尔逊、古德诺-PPT课件
第2章古德诺的政治—行政二分法-副本
第2章古德诺的政治—行政二分法-副本第2章古德诺的政治—行政二分法一、对政治—行政二分法的进一步阐释古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的公共行政管理学思想奠定了基础。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。
这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。
二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。
这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。
古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。
由此可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。
三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。
古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。
“任何国家意志的表达，在表达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。
政治行政二分法
政治行政二分法第一部分导论在人类历史进程中，曾经有过复杂的管理模式和完善组织结构，但是公共行政学作为一门独立的学科而存在仅仅有一百多年的历史。
1887年美国第28届总统威尔逊在政治学季刊上发表的《行政学研究》被认为是近代行政学发展的里程碑，吹响了行政学独立的号角。
一百多年来，无数行政工作实践家和行政理论工作者从不同的角度对行政学研究提出了自己的见解。
各种理论观点相互攻击同时又相互融合，时至今日也没有形成一种被大家所普遍接受和认可的理论，甚至关于行政学是否可以作为一门独立学科也争论不休。
不同理论交替出现，理论的变迁是否有一条逻辑主线？笔者的答案是肯定的，这就是政治行政二分法。
应该如何认识、评价这条主线，这就是本文的研究的出发点。
在行政学发展的一百多年里思想的转变不仅仅发生了一次，几乎每过几十年甚至十几年就有了新思想的出现。
德国学者雅斯贝尔斯在《历史的起源与目标》一书的序言中曾经说过：“人类依靠轴心时代所产生的思考创造一切而生存，每一次新的飞跃都要回顾这一时期，并被他从新燃起火焰。
”行政学是否有过轴心时代，轴心时代的轴心是什么？笔者的答案仍然是——政治行政二分法。
每一次理论的创新都不可避免的回到政治行政二分法。
新理论首先要面临的理论假设就是政治和行政是否可以区分，也就是如何看待政治行政二分法理论。
根据这样的思考笔者斗胆地将西方行政学说的历史分成了政治行政二分法提出和行政学初步建立时期、对政治行政二分法进行反思的时期、政治行政整合时期这样三个阶段，因此政治行政二分法是我们了解西方行政思想的重要理论工具。
尽管在行政学发展过程中关于抛弃政治行政二分法的理论层出不穷，但这在一定程度上说明行政学的发展一直没有摆脱她的影响。
通过分析笔者认为：西方行政学研究一直追随政治行政二分法所确立的基本框架，因此对政治行政二分法的理解可以帮助我们更好地借鉴西方行政管理理论，这是本文研究的一个意义。
关于行政学研究的方法威尔逊曾经说：“正是上述已划分清楚的行政和政治的区别界限，使得在行政学领域使用比较的方法是可靠的”同时他还论证了行政学研究必须与各国的历史相结合，使用历史研究的方法。
第2章古德诺的政治——行政2
控制幅度（依次逐减）
行政首脑
执行性官员
司法、准司法、统计、 司法、准司法、统计、半科学
之二：行政的适度 适度集权化 之二：行政的适度集权化
中央和地方的分权， 中央和地方的分权，破坏了行政的统 一性
联邦政府
地方政府
美国各级政府的数目
国家 州 县 市 乡镇 学区 特区 总计 1 50 3043 19279 16656 14422 31555 85006
三、美国走向政治与行政协调的 独特道路——法外调节 独特道路 法外调节
1、美国政府体制：分权体系 、美国政府体制： 横向分权： 横向分权：政府 法院 国会 纵向分权： 纵向分权：中央 地方
2、美国的调节方式： 、美国的调节方式：
政党
1、 立法机构 2、 执行机构 政党
中央行政 地方行政
四、美国加强民主和效率协调的 主攻方向—政府体制的改革 主攻方向 政府体制的改革
章古德诺的政治——行政二 第2章古德诺的政治 章古德诺的政治 行政二 分法
对政治——行 一、 对政治 行 政二分法的进一步阐 释 1、政府有两种功能： 、政府有两种功能： 国家意志的表达（ 国家意志的表达（政 治）和国家意志的执 行政） 行（行政）
国家功 内容 能 政治
机构
关系
协调
行政
国家意 立法机 国家意志若得 对行 不到执行， 不到执行，就 政适 志的表 构 是一张空文 达 度控 制 与政治不相干， 国家意 司法机 与政治不相干， 行政 志的执 构和政 因为包括半科 适度 行 府 学、准司法等 集权 活动 化
思考题与参考书
评析威尔逊与古德诺行政学思想的联系与 区别。 区别。 参考书： 参考书： 古德诺： 政治与行政》 华夏出版社， 古德诺：《政治与行政》，华夏出版社， 1987年出版。 年出版。 年出版
第二章 古德诺政治与行政二分理论
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论述： 论述： 为什么分权原则的极端形式不 能作为任何政治组织的基础？ 能作为任何政治组织的基础？ 分析思路： 分析思路： 先答极端分权原则的观点， 先答极端分权原则的观点，再 说分权原则的极端形式不能作为任 何政治组织的基础的原因。 何政治组织的基础的原因。
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（二）政治要对行政适度控制 1、政治要对行政控制的必要性。 、政治要对行政控制的必要性。 实际政治的需要要求国家意志的表达与 执行之间协调一致。表达出来的国家意志得 执行之间协调一致。 不到执行， 不到执行，或执行一种歪曲国家意志的行为 准则，代表国家意志的法律就是一纸空文， 准则，代表国家意志的法律就是一纸空文， 政治就会瘫痪。 政治就会瘫痪。 民治政府要求执行机构必须服从表达机 构。 （P14） ） 2、控制的目的是政治与行政的协调。 、控制的目的是政治与行政的协调。 控制是为了帮助把一种表达了的国家意 控制是为了帮助把一种表达了的国家意 志变成一种真正的行为准侧。 志变成一种真正的行为准侧。
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二、古德诺政治与行政二分理论的主要内容 （一）政治与行政在政府机构之间的 功能分工是相对的 在所有的政府体制中都存在着两种主 要的或基本的政府功能， 要的或基本的政府功能，即国家意志的表 达和国家意志的执行。 达和国家意志的执行。在所有的国家中也 都存在着分立的机关， 都存在着分立的机关，每个分立的机关都 用它们的大部分时间行使两种功能中的一 这两种功能就是：政治与行政（ 种。这两种功能就是：政治与行政（p1213）政治与政策或国家意志的表达相关； ）政治与政策或国家意志的表达相关； 行政则与这些政策的执行相关。（p10） 行政则与这些政策的执行相关。 ）
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一、古德诺政治与行政二分理论提出的背景 （一）政治与行政关系失调 美国的政体是总统制， 美国的政体是总统制，议会与总统 均由民选产生， 均由民选产生，立法机关对行政机关的控 制力比较弱。 制力比较弱。而高度分权的联邦制又使中 央和州的政策难以在地方有效贯彻执行。 央和州的政策难以在地方有效贯彻执行。 政治与行政》p71） （《政治与行政》p71） （二）文官制度改革的需要 1883年文官制度改革 年文官制度改革， 1883年文官制度改革，竞争考试代 替政党分肥制， 替政党分肥制，大批低级政府官员不受党 派控制。但是， 派控制。但是，行政中立的原则还没有确 文官制度的理论基础不牢。（p65） 。（p65 立，文官制度的理论基础不牢。（p65）
第二讲 威尔逊与古德诺的行政思想 西方行政思想史教学课件
他的著作主要有《政治与行政》（1900年）、 《比较行政法》（1893年）。正是《政治与行政》 这本蜚声世界的行政学经典著作奠定了古德诺在 行政学研究上的不朽地位，并产生了极其深远的 影响。
此外，由于在市政研究方面的突出贡献，他被称为 是现代市政学的“创始人”。 美国政治学会于1996年设立了“弗兰克·约翰逊·古 德诺奖”
诺·威尔逊发表《行政学研究》120周年[J].湘潭大学学报， 2007年1月. ❖ 5.邓江莹.论古德诺的行政二分与协调理论的历史创新.中国 论文联盟. ❖ 6.郁建兴，冯涛.寻求效率与公共性的平衡——从公共行政学 发展历史来看[J].思想战线，2010年第1期。
❖ 参考文献： ❖ 1.[美]弗兰克·J·古德诺.政治与行政[M]，北京：华夏出版社，
1987. ❖ 2.[美]伍德诺·威尔逊.行政学研究[J]，国外政治学，1988年6
月. ❖ 3.彭和平,竹立家等编译.国外公共行政理论精选[M].北京：
中共中央党校出版社，1997. ❖ 4.张康之，刘柏志.公共行政的继往开来之路——纪念伍德
（4）人事行政思想
竞争性考试； 良好的行为；
与公众思想保持联系。 （5）行政监督思想
分析了公共舆论与公共管理的之间关系
※在某种程度上，威尔逊的观点还暴露出一点点 对大众的蔑视——“严格地讲，大多数人是没 有思想的”。即，公共行政人员构成了见多 识广的精英。
四、简评
实际上，在威尔逊的著作中，我们发现了两 个一直作为公共行政研究焦点的主题：
二、《政治与行政》主要思想内容述评
1.“政治——行政二分法”：对传统三权分 立理论的扬弃
❖ 政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之 间的划分那样一清二楚。
❖ 批判了“机构分离说”
政治行政二分法
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
第一章威尔逊的行政学说第二章古德诺的政治-行政二分法
第二章 古德诺的政治-行政二分法
Politics and administration
古德诺(1859～1939） Goodnow，Frank Johnson 美国政治学家教育家 。1859 年1月18日生于纽约 市布鲁克林，1939年11月15日卒于巴尔的摩。 1914～1929 年任约翰· 霍普金斯大学校长，先后教 授行政法、历史和政治学，是美国政治学会的主 要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席 。 1913 年曾到北京任中国政府的法律顾问，于1915 年发表《共和与君主论》，认为共和制度不适宜 中国，为袁世凯的复辟制造舆论。著作有《比较 行政法 》、《 政治与行政 》、《 美国的市政 府》、《美国行政法原则》等。
威尔逊主要著作
主要研究政治学、政府、法律 《国会制政体》1885 《国家》1889 《分裂与重新统一（1829-1889）》1893 《一位大师及其政治论文》1892 《纯粹的文献及其他论文》1892 《美国人民的历史》1902 《美国的宪法政府》1908
威尔逊行政学说的思想渊源与产生 背景
它不照搬西方宪政制度，而是着眼于建立一个强大巩固的 政府，其重点在于处理立法权与行政权之间的关系，这方 面的内容占了宪稿的主要篇幅，其他内容则极为简略，一 般共和国宪法所必不可少的公民权利等，它都付诸阙如。 宪稿的基本倾向是在维护一个代议制共和政治框架的前提 下努力强化行政权力，以造成强有力的统一的中央政府。 为此赋予大总统“莫大之权力”，且大总统是由国会选举 而非普选。古德诺称普选制“似非地大如中国者所宜采用 也”，“中国前此系专制古国，人民无选举之习惯，国会 较为整齐”。他认为中国的当务之急是建立一强固政府， 维持政局稳定，以改良财政、修明法制、厘定政府与人民 的法律关系。等若干年后，“此数者既达目的之后，彼时 民国如采用法制（指法国式的内阁制———引者）或较为 有益。倘届时情势果属如此，则宪法未始不可修正”。
精选西方行政学说威尔逊的行政学说ppt83页
成人教育组织均成立了行政学研究或教学机构。 同时，还出版了一批行政学著作和教材。
权威结构理论、官僚制
• 马克斯·韦伯(Max Weber)是20世纪初期德国最伟
大的学者之一，按照他自己的观点，他的学术研 究范畴属于社会学，后世也公认韦伯是现代社会 学奠基人之一。其实他的学术贡献并不限于此， 韦伯在学术上的贡献可以说是全方位的，在多个 学科都有广泛而深远的影响。除了社会学以外， 哲学、政治学、经济学、法学、管理学、历史学， 乃至宗教与艺术等多个领域，都有韦伯的大名。 就连中国的《史学理论》杂志，都开辟了韦伯专 栏。
第一编 初创过程中的西方行政学说 (行政学的形成阶段:传统管理阶段)
• 威尔逊的行政学说 • 古德诺的政治—行政二分法 • 韦伯的官僚制理论 • 泰勒的科学管理理论 • 法约尔的一般管理理论 • 怀特的系统化行政学理论匡架
第一章 :威尔逊的行政学说
行政学的鼻祖
• 《行政学研究》（行政学开山之作） • 《国会制政体》 • 《国家》
在协调过程中，行政首长的裁定就是最后 的决定； 实行协调的原则。
• 5.人事行政思想
科学地选拔人才； 科学地管理工资； 科学地晋升职务。
• 6.行政伦理思想
官纪的本质及其重要性； 败坏官纪的因素； 官纪的基础；
• 7.行政法规思想
指出要注意研究政策与法规和法律之间的 关系；
具体阐述了行政条例制定权的范围、限度、 保障以及行政条例制定权对于行政管理的 重要性。
行政组织理论课件(PPT 69张)
2.1 政治-行政范式——总结
后官僚制 官僚制 身份制 世袭制
2.2 理性-权变范式
2.2.1 泰勒的科学管理
运用理性选择理论对行 政组织进行研究，组织 寻求一系列目标实现的 最优化途径。
2.2.2 法约尔的行政管理 2.2.3 韦伯的科层体制 2.2.4 西蒙的管理行为 2.2.5 组织的权变理论
依赖法理权力，但隐含强制权力 的使用；任何情况下，胜任、强 社会影响问题 制和法规之间的复杂关系都是紊 乱的、含糊的以及变迁的
协作问题
用等级规则解决级别间的冲突， 用协调规则解决同级间的冲突， 强调效忠 环境稳定、简单和可预见，例行 公事，以任意的偶然的方式适应 变化，不预计各种后果 假设未来是确定的，与过去基本 相同
2.1 政治-行政范式
政治-行政二分法 统治的合法性 官僚制
◦ 了解政治-行政二分 法的提出、发展和 回归历程。
◦ 重点掌握传统型、 魅力型和法理型统 治权威的区别。
◦ 掌握官僚制与民主 制的冲突和调和。 ◦ 掌握政府再造的十 条原则。
2.1.3 作为统治阶级的官僚
官僚
中国古代指在衙署办事的官吏，后常用作贬义词，指 不负责任的政府官员。 指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。如 不深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾 苦，饱食终日，无所作为，遇事不负责任；独断专行 ，不按客观规律办事，主观臆断地瞎指挥等。有命令 主义、文牍主义、事务主义等表现形式。官僚主义是 剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映。 ——《辞海》
◦ 实行任命制
行政官员由委任产生，其升迁由上级决定。
◦ 固定的薪俸制度
按等级系列中的级别来确立工资等级，除薪俸外，有奖惩、升迁制 度。
政治行政二分法
政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。
但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。
严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。
古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。
2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。
3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。
4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。
在价值上要保持中立。
行政应该以追求效率为前提.当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。
”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。
但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。
这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。
一、威尔逊与古德诺的创设1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。
“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。
早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。
斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。
西方行政学--古德诺政治与行政二分法 ppt课件
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古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并 不是一一对应的。
•“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地， 事实 上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责…… 以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式 控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。” 很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政 治与行政职能是相互交叉的。” •“把每一种功能分派给一个分立的机构 去行驶是不可能的。这不仅因为政府权 力的行使无法明确地分配，而且还因为 随着政府体制的发展，政府的这两种主 要功能趋向于分化成一些次要的和从属 的功能。”
首先，要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整 个政府负起全责。
“这种行政集权运动……会解 决政党责任的问题。它之所以 能做到这一点，是因为在行政 权集于一个行政长官之手的情 况下，政党容易在一次选举中 获得对政府的更大控制。如果 体制是分权的，不同行政官员 的任期又不一致，政党在一次 选举中获得的对政府的控制就 要小得多。”
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•“分权原则的极端形式不能作为 任何具体政治组织的基础。因为 这一原则要求存在分立的政府机 构，每个机构只限于行使一种被 分开了的政府功能。然而，实际 政治的需要要求国家意志的表达 与执行之间协调一致。”
古德诺反复强调：“政治与行政必须
以某种形式取得协调。”
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（二）走向协调的道路之一：政治对行政 的适度控制 政治与行政取得协调的基础是：政治对行 政进行适度控制。
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最后，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整 个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正 体现出人民的意志。
第一章威尔逊的行政学说第二章古德诺的政治-行政二分法
威尔逊行政学说的主要内容
七 、行政监督思想
行政监督的重要性 公共舆论与行政监督 行政体制和行政道德
/plgs_playCCTVNEWSprog_20080315_2950406_0.html? 麻柳乡的民主之路
讨论：你如何看待威尔逊？
你是否赞同威尔逊关于政治与行政管理之间关 系的论述？
威尔逊行政学说的主要内容
行政管理与政治的关系 联系：P14
行政管理与宪政制度的关系P14
威尔逊行政学说的主要内容
四、行政学研究的历史渊源p15
威尔逊行政学说的主要内容
五、行政学研究方法论
历史方法 比较研究方法 重视实践
威尔逊行政学说的主要内容
六、人事行政思想
文官制度改革 官员素质 工作效率
原因一：行政国家的出现。原有的行政管 理方法已经不能适应时代发展的要求，迫 切需要科学理论的指导。
原因二：科学管理运动的兴起起到了推波 助澜的作用。 原因三：相关学科的理论发展和政府的长 期实践也为行政学的产生奠定了重要基础。
行政学在美国产生的公认标志是伍德罗.威 尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的 《行政学研究》一文。
第一次世界大战头两年中美国利用"中立"地位， 从交战双方谋取巨利。1916年11月，威尔逊宣布 美国已从债务国变为世界债权国。美国民主党利 用这一形势，提出"他使我们置身战争之外"的竞 选口号，迎合选民心理,使威尔逊1916年获得连任。 在第二个任期中,威尔逊积极插手欧洲局势。利用 德国采取的"无限制潜艇战"在美国激起的愤激情 绪，在1917年4月6日正式宣布参战。
第二讲：古德诺的政治—行政二分法
第二讲：古德诺的政治—行政二分法一、生平与著述弗兰克·古德诺（1859-1939）。
美国著名的政治学家、行政学家和法学家。
但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。
古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。
此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。
1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。
1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长四倍。
1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。
在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。
提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。
该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
二、主要思想内容由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。
其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。
民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
《政治行政二分法主》课件
政治与行政的概念解释
政治是指关于权力、决策和治理的活动和机构，涉及国家治理和公共事务。 行政是指负责具体实施政府决策和管理公共事务的活动和机构。
政治与行政的关系
1
相辅相成
政治和行政相互关联，通过协同合作实现国家治理的目标。
2
权力分立
政治和行政分别承担决策与实施职能，实现权力的分立和制衡。
3
互动作用
《政治行政二分法主》 PPT课件
本课件将介绍政治行政二分法的定义、概念解释，探讨政治与行政的关系， 解释理论依据并分析其优势与局限，最后分享在实践中的应用以及结论和总 结。
政治行政二分法的定义
政治行政二分法是一种理论框架，用于解释政治和行政在国家治理中的关系和职能分工。它强调政治与行政是 两个独立但互相关联的领域。
结论和总结
政治行政二分法是现代国家治理的重要理论基础，它在推动政府改革、实现社会发展、提升政府效能方面发挥 着重要作用。
政治的决策和导向影响行政的运行，行政实践反过来也会影响政治环境。
政治与行政二分法的理论依据
管理学原理
二分法来源于管标。
民主原则
政治与行政的二分法有助于 实现民主原则，确保政府决 策公正和公众利益的代表性。
效率追求
通过划分政治与行政领域， 追求决策效率和行政绩效， 提高国家治理的可持续性。
政治与行政二分法的优势与局限
优势
增加政务透明度、提高政府责任感、加强公民参与 度、提升行政效能。
局限
划分模糊可能导致决策滞后、职能重叠带来资源浪 费、政府协同缺失影响绩效。
政治与行政二分法在实践中的 应用
政治行政二分法在各国政府、公共机构和企业中有广泛应用。它促进了政府 运作的透明度、公正性和效率，提升了民众对政府的信任和参与度。
威尔逊的行政学理论(ppt40张)
（三）行政管理的实质
（2） 行政管理与政治的关系 ： A.行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围
之外的。虽然行政管理的任务由政治加以确定，行政管理的问 题并不属于政治问题。 政治是在“重大而且带有普遍性的事项” 方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围； 行政管理则是 “国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事 情”。
主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系
所进行的分析而得到阐述的。
“公共舆论将起权威性评判家的作用。” “行政管理必须在一切方面都对公众舆论有 锐的反应”。 敏
行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的 监督控制作用提供最佳途径。
其他行政思想
关于行政体制（政府间关系）的思想； 主张建立完善的公共行政机构；要给予地方政 府机构以新的生命；要组建地方分权制度； 关于行政伦理的思想：他明确地提出了行政官 员应该以良好的态度为人民服务，认为“严格 说来统治者只不过是被统治者的仆人而已”等 观点。
主要著作
二、行政思想产生的思想渊源及时代背景
思想渊源：受欧洲大陆主要是德国的行政研究思想影 响。其中特别受到斯坦因的影响。 斯坦因对威尔逊产生影响的行政思想有两个方面： （1）在一定程度上对政治与行政的划分： 政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志； 行政：是国家主体的依据意志的活动； 宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行 政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源 于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政 的行动，则宪政的权力就缺而不备。
B
行政学研究的必要性 政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果。私人垄断时 期（19世纪下半叶至20世纪初的第二次现代化浪潮）， 经济社会快速发展，社会公共事务增多，政府职能扩大， 行政管理变的日益复杂、困难，迫切需要科学理论的指 导。
政治-行政二分法
政治与行政——?行政学研究?和?政治与行政?比拟分析摘要十九世纪末，美国学者威尔逊发表了?行政学研究?，提出了将行政学从政治学中别离出来的观点，指出开展行政学的必要性以及对行政管理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门独立的学科，并对政府管理方式的改良起到了积极的作用。
与威尔逊同时代的学者古德诺发表的?政治与行政?进一步对行政与政治进行阐述，详细论述政治与行政实现协调的途径。
威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的观点对于行政学的开展起到了重要的作用，虽然它从一开始就受到人们的批评，但是，二分法的观点却一直贯穿着行政学的开展。
本文将通过对威尔逊和古德诺的观点进行比照分析，指出他们观点的理论价值和现实价值。
关键词行政政治协调一、根本内容〔一〕威尔逊之?行政学研究?作为行政学的开山之作，威尔逊在?行政学研究?主要探讨了行政学得不到重视的原因，行政学的开展阶段，行政学研究的具体内容与目的以及行政学的研究方法等内容。
1.行政学的产生是由于社会现实的需求威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开始出现的政治科学研究的最新成果〞①，但是行政学却是十九世纪末的产物，这是因为，政治学符合了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一直很简单，政府不需要投入大量的精力进行管理，故行政学的研究一直处于停滞的状态。
但是，到了十九世纪末，随着资本主义的开展，社会中出现了各种矛盾，政府陈旧的管理方式在这种背景之下显的有所缺乏，正如，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加〞②；而一向受到重视的宪政原那么问题却变得不再重要，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多〞③。
在这些因素的影响下，行政学研究走入了公众的视野。
2.行政学的开展威尔逊认为行政学的开展有三个时期，第一个时期是“行政系统与绝对统治相适应的时期〞；第二个时期是宪政取代了专制，但这一时期人们的焦点是政治性问题，故行政学并没有得到重视；第三个时期人民在宪法的保障下开始关注行政学。
政治行政二分法
政治行政二分法——《行政学研究》和《政治与行政》比较分析摘要十九世纪末，美国粹者威尔逊揭橥了《行政学研究》，提出了将行政学从政治学平分别出来的不雅点，指出成长行政学的须要性以及对行政治理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门自力的学科，并对当局治理方法的改进起到了积极的感化。
与威尔逊同时代的学者古德诺揭橥的《政治与行政》进一步对行政与政治进行阐述，具体阐述政治与行政实现调和的门路。
威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的不雅点对于行政学的成长起到了重要的感化，固然它从一开端就受到人们的批驳，然则，二分法的不雅点却一向贯穿戴行政学的成长。
本文将经由过程对威尔逊和古德诺的不雅点进行比较分析，指出他们不雅点的理讲价值和实际价值。
关键词行政政治调和一、根本内容（一）威尔逊之《行政学研究》作为行政学的开山之作，威尔逊在《行政学研究》重要商量了行政学得不到看重的原因，行政学的成长阶段，行政学研究的具体内容与目标以及行政学的研究办法等内容。
1.行政学的产生是因为社会实际的需求威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开端出现的政治科学研究的最新成果”①，然则行政学倒是十九世纪末的产品，这是因为，政治学相符了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一向很简单，当局不须要投入大年夜量的精力进行治理，故行政学的研究一向处于停止的状况。
然则，到了十九世纪末，跟着本钱主义的成长，社会中出现了各类抵触，当局陈腐的治理方法在这种背景之下显的有所不足，正如，“当局的本能机能日益变得加倍复杂和加倍艰苦，在数量上也同样大年夜大年夜增长”②；而一贯受到看重的宪政原则问题却变得不再重要，因为“履行一部宪法变得比制订一部宪法更要艰苦得多”③。
在这些身分的影响下，行政学研究走入了"大众,"的视野。
2.行政学的成长威尔逊认为行政学的成长有三个时代，第一个时代是“行政体系与绝对统治相适应的时代”；第二个时代是宪政代替了独裁，但这一时代人们的核心是政治性问题，故行政学并没有获得看重；第三个时代人平易近在宪法的保障下开端存眷行政学。
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3.行政学研究的历史渊源：American writers have hitherto taken no very important part in the advancement of this science. It has found its doctors in Europe. It is not of our making: it is a foreign science, speaking very little of the language of English or American principle. 迄今
4. 政治与行政 Politics set the tasks for administration. It should not be suffered to manipulate its offices.政治设定 行政的任务，但无须直接操控行政机构的运行。 in things great and universal, the special province of the statesman. 政治事关重大和全局，是政治 家的舞台。 in individual and small things, of the technical official. 行政相对微观和具体，是技术官员所长。
二、古德诺
• 生平：1903-1905年，美国政治学会首任主 席；1913-1914年，中国政府顾问，《共和 与君主论》；1914-1929年，约翰霍普金斯 大学校长 • 著述：1900年，《政治与行政》
There are two distinct functions of government.Politics has to do with policies or expressions of the state will.Administration has to do with the execution of these policies.
为止，美国人在行政学研究中影响甚微。行政学博士多出自 欧洲。作为一门外来的学科，行政学词汇少有英美渊源。
If we would employ it, we must Americanize it, and that not formally, in language merely, but radically, in thought, principle, and aim as well. It must learn our constitutions by heart; must get the bureaucratic fever out of its veins; must inhale much free American air.必须对欧洲的行政科学加以改造，使 之在思想、原则、目标上彻底美国化
• "All great people are dreamers. They see things in the soft haze of a spring day or in the red fire of a long winter's evening. Some of us let these d reams die. But others nourish and protect them, nu rse them through the bad days until they bring the m to the sunshine and light that comes always to those who sincerely hope that their dreams willபைடு நூலகம்come true." • 伟人皆理想主义者。其所见，或春晨之薄雾，或冬 夜之炉火。我们有些人早已丢掉理想。但是，仍然 有这样一些人，他们始终怀抱着理想，呵护它，经 受苦难迎来光明。只有坚定理想一定会实现的人才 会等到这一天的来临。
政府具有政治与行政两种功能政治表达国 家意志，进行决策；行政负责执行。
The independence either of the body which express the state will or of the body which executes it must be sacrificed. Either the executing authority must be subordinated to the expressing authority, or the expressing authority must be subjected to the control of the executing authority.政治与行政要协调
1.行政研究的必要性：政府职能扩大化、 复杂化 2.行政学研究的目标： It is the object of
administrative study to discover, first, what government can properly and successfully do, and, secondly, how it can do these proper things with the utmost possible efficiency at the least possible cost either of money or of energy. 政府应当有哪些职能，以最高的效率和最低的 成本去履行这些职能。
政治-行政二分法
一、威尔逊
• 生平：1886年，约翰霍普金斯大学政治学 博士；1902-1910年，普林斯顿大学校长， 1910年，新泽西州州长；1912-1920年， 美国总统 • 著述：1885年，《国会政体：美国政治研 究》1887年，论文“行政学研究” ；1902 年，《美国人民的历史》
名言
协调政治与行政
A.保留立法分权的同时，适度加强行政 集权。 B.法外调节，通过政党意志的统一来协 调政治与行政、中央与地方。 C.把政党纳入法治化轨道，防止独裁和 政党分肥。