市政道路上的井盖致人损害赔偿责任承担问题研究

市政道路上的井盖致人损害赔偿责任承担问题研究

李陈婷

【学科分类】侵权法

【出处】民商法网刊2010年第7期总第54期

【摘要】城市市政道路上的井盖致人损害所引发的损害赔偿纠纷往往面临受害人得不到有效救济的难题。本文梳理了我国现行法律法规中的相关规定，结合市政管理实务和司法审判实务中的相关做法，提出了问题的解决方案：为使受害人得到全面有效的救济，应建立和完善民事责任主体、行政责任主体和社会责任主体并行的多元化救济机制。也就是说，在妥善解决井盖致人损害的赔偿纠纷时，除了确立民事责任主体的侵权损害赔偿制度之外，还应一方面确认行政主体在市政井盖管理中的义务和相关赔偿责任，另一方面建立相应的社会救助制度和责任保险制度。

【关键词】井盖致人损害；民事责任主体；行政责任主体

【写作年份】2010年

【正文】

一、引言

井盖作为城市中不可或缺的公共设施，在城市市政中起着举足轻重的作用。井盖一旦丢失、损坏，就会成为危险的隐患，随时可能致人伤残或死亡。于是，受害人就与导致该危险隐患产生的主体形成了损害赔偿的权利、义务关系。如何建立合理有效的受害人救济机制成为市政管理中一个纷繁复杂的问题。

司法实务中，井盖致人损害的赔偿纠纷有着各种不同的情形，主要可以分为以下四种类型：

第一，井盖权属主体即是井盖管理主体，其在对井盖的日常维护、修缮工作中存在瑕疵，受害人受损而求偿；

第二，在井盖权属主体之外，另有单独的井盖管理主体。井盖管理主体在对井盖的日常维护、修缮工作中存在瑕疵，受害人受损而求偿；

第三，井盖行政管理主体存在管理瑕疵，受害人受损而求偿；

第四，行为人用盗窃等手段破坏井盖公共设施，受害人受损而求偿。

这四种不同类型的纠纷在司法实务中分别遇到了不同的瓶颈和难题，具体概括如下：

在第一种类型井盖致人损害的赔偿纠纷中，责任单位的确定成为客观不能。在这类案件中，虽然法律法规明确规定由井盖权属主体承担民事赔偿责任。但是根据北京市市政管理委员会所提供的2008年井盖事故处理摘要，此类井盖事故在实践处理中的瓶颈是井盖权属主体无处可寻，即所谓的无主井盖伤人成为一大难题。据调查显示，北京市共有地下设施检查井井盖100.6184万个，其中水箅子18.3292万个，分属于水、电、气、热、通讯等17家专业井盖权属单位和社会单位。[1]由于各处井盖隶属不同的单位和企业，寻找井盖权属单位

往往耗时耗力且经常经过多方调查也无法最终确认责任单位。所以处理此类案件时，若仅仅依靠井盖权属单位赔付损害赔偿，无法实现对受害人的有效、便利救济。

在第二种类型井盖致人损害的赔偿纠纷中，有两个难题困扰着司法实务：首先，在井盖权属主体与井盖管理主体分立为两个不同单位时，究竟是由井盖权属主体还是由井盖管理主体承担赔偿责任？比如，住宅小区内井盖致人损害的赔偿责任主体究竟是小区业主还是物业公司，《物权法》和司法审判实践似乎出现了矛盾和冲突。《物权法》第73条规定：“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”依此，住宅小区内井盖属于建筑区划内的“公用设施”，其所有权也应属于小区业主。可是由此井盖所引发的损害，赔偿责任主体是否也应为小区业主呢？在司法实务判决中，住宅小区内井盖事故损害赔偿纠纷的被告往往不是小区业主，而是物业管理公司；最终法院判决承担赔偿责任的往往也是物业管理公司。[2]这种责任承担模式如何与《物权法》上规定住宅小区内井盖归属小区业主共同所有这一所有权制度相互协调论证，值得进一步讨论研究。其次，无论这种类型下的赔偿责任主体最终确定是井盖权属单位抑或是井盖管理单位，其同样存在着第一种类型井盖致人损害赔偿纠纷中所出现的难题，井盖权属单位或是井盖管理单位均淹没在纵横交错的地下设施管道中，无处可寻。

在第三种类型井盖致人损害赔偿纠纷中，有一个可问责性与否的难题：行政管理单位履行的是行政职能，那么在其存在管理瑕疵时，是否应该对受害人承担赔偿责任，其法律依据何在?

在第四种类型井盖被盗而致人损害所引发的纠纷中，偷盗井盖的行为人理应依法承担相应的刑事责任和民事赔偿责任。但是现实中，这类案例的情况往往是偷盗行为人迟迟没有归案或者没有偿付能力，这时追究行为人的民事责任和刑事责任对受害人救济并无实际功效，受害人无法从直接责任人——偷盗井盖的行为人处取得应有的赔偿。

二、建立和完善多元化救济机制

（一）多元化责任主体的构建

笔者认为，在井盖事故中，应该综合考虑不同的责任主体，捋清各个责任主体的赔偿责任分担，从而构建由民事责任主体、行政责任主体和社会责任主体相互补充的全方位、多元化的救济法网，具体分析如下：

1、民事责任主体

井盖的损害赔偿首先是一个民事领域的问题，民事责任主体需要承担相应的民事责任。具体而言，民事责任主体，即负有井盖管理责任的主体，包括井盖权属主体和井盖管理主体。

2、行政责任主体

井盖作为城市公共设施，行政管理机关负有不可推卸的行政管理义务和行政责任。

3、社会责任主体

在直接救济途径无法走通的情况下，社会救助与责任保险需要担负其社会责任。

4、其他责任主体

在井盖事故中，还有一些不容忽视的其他责任主体。比如井盖被盗而致人损害，这时偷盗井盖的行为人应依法承担相应的刑事责任和民事赔偿责任。比如在井盖事故中，受害人没有足够的自我保护的安全意识，没有尽到合理的注意义务，这时受害人也要根据与有过失制度承担相应的责任。

笔者在这里重点讨论的是民事责任主体、行政责任主体和社会责任主体所共同构建的多元化责任救济体系。关于偷盗井盖的行为人的刑事责任民事责任、受害人的与有过失等问题在理论上并无争议，在司法实务中亦无障碍，本文不做更多的讨论。

（二）民事责任主体

在井盖事故损害赔偿中，民事责任主体，即负有井盖管理责任的主体，可以划分为井盖权属主体和井盖管理主体。

1、井盖权属主体

（1）井盖权属主体的类型化区分

在城市地下设施的建设中，涉及电力、电信、燃气、供热、供水、环卫、市政、房管、园林、公安交通、消防等各个部门，各类井盖的权属也呈现纷繁复杂的局面。大致可以分为以下几种情况：第一，井盖属于一个井盖权属单位单独所有并使用、维护；第二，井盖由井盖权属单位委托具有相应维护能力的单位对其井盖设施进行维护[3]；第三，井盖属于两个或多个井盖权属单位共同所有并共用；共用单位协商明确一家单位负责维护，或者共同委托一家具有相应维护能力的单位维护。[4]

（2）井盖权属主体的过错推定责任

根据《民法通则》第126条和《侵权责任法》第85条的规定，井盖权属主体在井盖致人损害时承担过错推定的损害赔偿责任，即除非井盖权属主体可以证明自己尽到了合理的管理维修义务，证明自己没有过错，否则井盖权属主体便对受害人承担损害赔偿责任。

2、井盖管理主体

（1）井盖管理主体的类型化区分

井盖管理主体在市政实务中大致可以分为以下两种情况：第一，井盖管理主体与井盖权属主体合一，即井盖的管理者便是井盖的所有者；第二，井盖管理主体与井盖权属主体分离，即两者分别为两个不同的单位。具体来说，又分为两种情形：首先，在井盖施工期间，工程发包方是井盖权属主体，而施工单位或者建设单位为井盖管理主体。其次，井盖权属主体委