清代知县政治的“夹缝呼吸”分析

清代知县政治的“夹缝呼吸”分析

摘要：中国地方政府一把手负责制度使得地方政府一把手被凸显出极为重要的角色。在清朝，地方州县的长官全权地负责着地方一切。州县长官的个人素质与修养对州县治理有着不言而喻的甚至是决定性作用。而中央政府与地方督抚的争权夺利使得州县问题似乎还没有聚焦到州县长官的素质与修养层面就已经严重化。再者各县胥吏弄权作福，对社会治理所造成的负面效果是明显的。分析处理清朝的相关情况，提取有价值的信息资料相信对当代还是有借鉴意义的。

关键词：知县，督抚，胥吏，长随

一当时现状的简单陈述与问题的提出

知县，在清代属于正七品地方官员。截至宣统三年内地十八省（此时台湾已割让）有县1263个，散州120个，散厅81个。西藏，青海，蒙古，察哈尔，新设置的东三省和西南各省土州，土县，土司等不纳入计算。光绪十年建制的新疆省时有县21个，散州1个，散厅1个。合计县一级的数量有1487个，其中正七品的知县数量为1284个（顺天府大兴，宛平二县为正六品）①。从顺治入关到逊位这么漫长的时间里，县的规模总体上维持在这样的数字。也就需要同样数字的知县来治理这些县。“天下者，州县之所积也”②，“天下之治始于县，县之治始乎令”

③．充当着基层管理者，知县的重要性关乎国家能否长治久安。他们作为一县之长，归结起来就是四大职能：钱谷，刑名，教化，治安④。知县一人肩负着如此纷繁份量却没有副手辅助，必然会导致下一阶层势力的向上渗透。除县丞，主簿，典史，巡检等较为正式的属官外，还有着幕友，家丁，长随，胥吏等数量经常超编的队伍。家丁，长随这些“公家”人员甚至连法定俸禄都没有，他们与知县共进退，甚至连政府档案都是私自保存。于是低效，混乱，亏空，黑暗便成了州县最大的负面特征。知县的选任与实授名义上大多由吏部拍板，但实际中各省督抚的态度对候补知县能否确实上任有着很大的影响。

目前已涌现大量的清代州县政治研究专著。如1962年瞿同祖《清代地方政府》，1972年陶希圣《清代州县衙门审判制度及程序》，1982年那思陆《清代州县衙门审判制度》，1991年毕建宏《清代州县行政研究》，1996年郑秦《清代县制研究》，2000白德瑞《清代州县的书吏与差役》，2008年魏光奇《晚清州县官任职制度的紊乱》等等。这些专著对清代州县研究已经做了很大贡献，尤其是对州县财政是从具体的县截取材料以清晰展现。本文篇幅有限，将针对清代县一级的政治在上下夹缝中的艰难运行以简单分析。具体讨论有两点，一是督抚等上司对知县施政的反作用，二是胥吏长随在县里的负面效应。

二督抚与中央拉锯带来的知县窘况

清代知县选任主要有中央吏部铨选，掣签或地方督抚提议，吏部严格审核。在实际过程中会出

现候补官员迟滞数年不能上任，另外一旦捐例大开“甲班往往十余年不能补官，知县迟滞尤甚”⑤。例如山阴人杜凤治于咸丰五年来京候选，直到同治五年才被补为广东广宁县⑥。一拖便是十年。清末江苏一省有道府州县数十个，补缺官过千人⑦。候补官员好不容易拿到吏部任命的文书，首先要前往各省省会拜谒督抚。而很多时候督抚为了能够安插自己推荐的人往往会按留候补知县于省城，故意延迟候补知县到任日期，尽量让自己安插的署理知县到任办事。而署理知县并非中央任命，往往会带着暂时的心理去履行职务，对日常事务尤其是刑狱方面采取轻松的心情。署理知县更重在讨好督抚，替督抚捞取利益。这样的后果就是县务效率低下甚至低迷不振。据民国《东莞县志》，嘉庆后广东东莞县吏部任命的正式知县33任，署理知县53任⑧。督抚会在段时间内调走署理知县或是争取吏部派来的候补知县他调而将自己的署理知县转正。如此导致的一个结果就是知县任期的短暂。河南鹿邑县，湖南常宁县在顺治至雍正年间知县平均任期为2.5年，在19世纪该处知县平均任期从1.7年缩短到0.9年⑨。安徽省（系顺治时设置的江南省左部份，康熙元年分立安徽省，乾隆二十五年安徽布政使自江宁府迁驻安庆府。）的知县平均任期在康熙朝为4.73年，乾隆朝为2.71年，道光朝为2.2年，光绪朝为1.46年⑩。从清初到清末知县任期是越来越短，必然会带来县政治的动荡。大量知县迅速离任后继任官员无力弥补亏空，从而周期性引起中央对地方亏空问题的大审查。

清朝正印与署理知县从出身来看，以乾隆十年资料科举约77%，其中进士44%，举人21%，监生12%；捐纳约16.5%；其他5.5%。道光二十年科举约69.5%，捐纳约19.4%，其他7%⑩①。总体来说大部分知县还是文化水平有一定程度保障的。这些“文化”知县对待县务总体是比较负责任的，尤其在康熙年间，清正廉明的知县不乏其人。然而督抚的截留，任期的短暂从客观上损坏了知县的政治热忱，使得这些知县无法进行长期有效治理，加上不敢得罪督抚大吏转而相关政务惮不敢举，于是越多的是平庸知县。

三胥吏与长随啃噬基础带来的知县政治癌症

清代县衙只有正印官知县，外加县丞，主簿，典史，巡检等。实际上，不是所有的县都设有上述职务。有些县没有县丞或主簿或巡检之类，有些县有不止一个的巡检。一般各县都有一个不入品的典史，这些可以算是县衙门的副职。典史，巡检一般都有各自的衙署。除此，县一级不再有任何行政官员。各县衙门本身有着固定的三班六房即书吏胥役作为知县政治运行中的执行机构。三班为皂班，快班，壮班，职责在于执刑与跑腿；六房为吏户礼兵刑工六房，职责类似中央六部。道光时广东肇庆府广宁县共衙役74人，年俸人均6两白银。阳江县有135人，年俸810两⑩②。据光绪时《大清会典》，1448州县厅共“经制吏”15809人。实际上县役超编很普遍，谓超编县役为“白役”。四川巴县设捕役6名，道光十五年实有320人，光绪二十七年实有120人⑩③。在目前的资料来看，当年县里还存在着所谓的头班，二班。光绪十八年直隶正定府获鹿县头班快手18名，散役27名；二班快手28名，散佚34名⑩④。三班六房人员大都为本地人，文化水平低下，甚至连办案过程都是很不合法的。嘉庆后期直隶宝坻县对一次执法事件事后追究捕快责任，几名抓人的捕快在供纸上竟然写着之所以参与行动完全因为本县衙役王永贵引诱逼迫所致。而几名所谓的捕快在抓人前还在自家地里浇水锄草，不得已被衙役王永贵等吆喝去抓人⑩⑤。如此荒谬，县衙役更多是