土地开发转让制度在区域土地空间配置及利益分配中的应用

收稿日期:2009-09-23作者简介:曹志宏,博士,讲师,主要研究方向为土地利用规划和农村经济。

通讯作者:郝晋珉,博士,教授,博导,主要研究方向为土地利用规划。

*国家科技攻关课题(编号:2004BA508B01);长江学者和创新团队发展计划(编号:IR T0412)土地开发转让制度在区域土地空间配置及利益分配中的应用*曹志宏1,2郝晋珉2 郭丽娜3 高红梅2,4(1.河南理工大学测绘与国土信息工程学院焦作454000;2.中国农业大学资源与环境学院,北京100193;3.河北理工大学交通与测绘学院唐山063009;4.天津农学院经济管理系天津300384)摘要 土地是社会经济发展最基本且具有固定性的生产要素,因此 地根 是宏观调控区域社会经济及其它生产要素集聚发展的重要手段,而区域内地区之间的经济利益如何分配是当前其产业和用地空间集聚规模发展能否实现的关键。

本文借鉴国外土地开发权转让制度的经验并根据机会成本理论构建区域农地非农化指标二次配置及其利益主体内部之间利益分配的初步构想,并通过经济模型和以河南省农地非农化用地指标配置为例论证其可行性,经分析土地开发转让后,河南省的农业产值和非农产值都有不同程度的增加。

研究结果表明:土地开发权空间转让后的土地配置方式不仅有利于非农经济发展的集聚发展,区域的非农经济和农业生产都有一定的提高,而且其利益分配方式体现了利益主体经济收益的公平性,促进区域地区间农业和非农建设的分工与协作,减少非农建设对农业发展的不利影响。

关键词 土地开发权转让;二次空间配置;经济补偿;模型;公平与效率中图分类号 F301.2文献标识码 A文章编号 1002-2104(2010)10-0091-06do i:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.016我国当前采取全国统一的耕地保护政策,土地管制基本上是以行政区域内部管制为主,忽略了不同地区耕地利用与保护的成本差异。

当前对不同行政区域之间耕地保护的补偿机制研究主要分为两个方向:一个方向是从耕地资源的生态价值和社会价值等方面消除其外部性价值进行补偿研究[1-4],另一个方向是从耕地利用的机会成本出发进行补偿[5]。

黄贤金等在研究区域土地用途管制方式中设想建立可转移的发展权和许可证制度[6],朱新华和曲福田在研究粮食产销区优势互补发展中,基于耕地保护和粮食安全的外部性出发主张在粮食主销区建立切实可行的补偿途径机制[7],这些理念或者定性研究对地区间耕地保护补偿具有较好的借鉴意义。

因此本文讨论土地开发权转让制度在区域农地非农化配置应用的可行性,并利用经济模型和实证分析论述并讨论农地开发转让以后的土地配置方式、土地利用效率和利益主体之间的分配问题。

1 基于开发权、转让权的区域间农地非农化二次配置及其补偿机制1.1 我国当前产业和用地空间分布存在的问题目前我国各地经济发展自成体系,相互封锁,追求短期效益,形成地方主义,这样不仅造成区域内部恶性竞争、区域经济割据和结构趋同的局面[8],而且造成我国非农经济发展和用地的分散性和低效性。

由于农业生产具有经济的低效率性和公共物品性质,各地都不愿意多承担本地区以外的粮食保障责任,在经济利益驱动下各地都希望争取更大建设空间进行非农化建设,造成农地非农化空间布局的松散性和配置的低效性[9],核心地区对周围经济的拉动和空间集聚带动作用不够, 大城市不大、中城市不活、小城市不强、小城镇不优 的问题在我国各地发展中普遍存在[10]。

在土地、资金、劳动力三大生产要素中,只有土地是具有空间不可移动性的基本生产要素,严重影响了市场对区域经济发展其它生产要素的基础配置作用,区域非农用地空间分布的分散性是造成我国非农经济发展分散性和重复性建设的重要原因,因此当前加强区域用地分工和集聚水平是我国土地管理和经济发展的重要课题之一。

1.2 开发权、转让权在区域间农地非农化配置中的应用1.2.1 开发权、转让权简介1990年开发转让权转移最先应用在电气事业二氧化硫排放许可交易中。

20世纪70年代中期,美国纽约是第中国人口 资源与环境 2010年 第20卷 第10期 CH INA PO PULATI ON,RESOURCES AND ENVIRONME NT Vol.20 No.10 2010一个实施土地开发权转让制度引入区域土地利用的地区[11]。

土地开发权转让是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制,通过将土地开发引向更适合土地发展的地区以推动保护具有高农业价值的土地、保护环境敏感区和保护战略地位的开放空间[12]。

目前这种土地利用管理技术受到广泛的关注,越来越多的地区灵活采用土地开发权转让制度宏观调控区域土地利用,如法国[13],意大利[14],日本[15],韩国[16]和荷兰[19]等都曾经利用该技术灵活处理解决土地利用中的问题,目前中国一些学者根据国外发展经验定性研究开发权转让权在中国区域地区间耕地保护的借鉴意义[12,17-20]。

1.2.2 开发权转让应用在区域间农地非农化配置中的设想大量的理论和实践已经证明了产业集聚规模发展,不仅可以获取外部规模经济,提升区域经济和产业发展竞争优势,降低城市化的成本和加速我国城市化进程[21],而且还有利于集约节约用地,为区域发展拓展更多建设空间,缓解区域非农经济建设和农业生产对土地需求的矛盾。

空间集聚 将是我国未来很长时期内社会经济空间结构演变的基本趋势,地域空间的管制和规划将成为永恒的主题[22]。

为了提高区域非农经济发展的空间集聚程度,本文引入土地开发权转让制度调整区域农地非农化配置指标,工作中将规划期间区域各地农地非农化指标分为两级分配,第一级是按照目前各级土地规划中各地农地非农化(新增建设用地占用农用地面积)指标进行的初级分配,其显著特点是体现了规划的刚性和公平性;第二级是基于土地开发权转让制度实现区域农地非农化用地指标开发权的地区间的转移,其显著特点是体现了规划的弹性和效率性。

根据国外的实践经验将区域建设用地空间划分为 发送区 和 接受区 两部分[12],开发权转让的核心是将 发送区 规划期间的部分农地非农化开发权转让给 接受区 。

一般地,区域非农经济发展区( 接受区 )并不是在每个地方都能发展, 接受区 的空间地理范围应根据区域发展空间战略、区域经济区位和社会经济发展竞争力等划定,是区域非农经济建设的主要发展方向。

该区域内可以买进区域规划期间的农地非农化土地开发权;同时由于 接受区 占用了 发送区 规划期间的农地非农化用地指标和非农建设的机会,因此 接受区 向 发送区 进行经济补偿。

发送区 的空间地理范围是依据环境、生态、文化和农业发展等来确定,是区域农业发展和生态建设的主要地区,该地区可以卖出规划期间部分农地非农化的土地开发权可以卖出。

同时 接受区 占用了 发送区 规划期间的农地非农化用地指标和非农建设的机会,由于农地经营生产的低效性和公共物品性质,因此 接受区 向 发送区 进行经济补偿。

经济利益是当前我国各地农地非农化的主要驱动力,根据博弈理论,当且仅当 发送区 获得经济补偿不低于其农地非农化的机会收益时, 发送区 和 接受区 之间的农地非农化开发权转让才能顺利进行。

2 区域农地非农化开发权转让前后的经济模型分析假设区域各地土地利用效率不会因其规模和时间而变化,设规划期间区域农地非农化指标为S, 发送区 地区i和 接受区 地区j的用地分解系数分别为Ai(i= 1,2,...m)和B j(i=1,2,...n),且mi=1A i+nj=1B j=1,单位面积非农建设用地土地利用经济收益率分别为Pi和Pj,且单位面积耕地面积的经济收入分别为Qi和Qj。

耕地损失可以分为合理性损失和过度性损失,其中合理性损失,为保障经济发展必需的耕地损失,过度性损失是指由于政府失灵和土地价格严重扭曲等因素而导致耕地配置效率损失[23]。

区域土地供求关系紧张和土地利用粗放同时存在,因此压缩 发送区 地区农地非农化用地指标,并将其开发权向 接受区 转让,设 发送区 地区i 的过度性损失率为 ,即 发送区 地区i农地非农化指标比例压缩到原用地指标的1- 就能满足当期经济合理发展的需求,则地区i需要转出的农地非农化用地指标为 A i S, 接受区 地区j的非农化用地指标为(mi=1A i /nj=1B j+1) B j S。

2.1 土地开发权转让前发送区 和 接受区 的土地利用经济效益分析: 发送区 地区i农地非农化土地经营的经济效益M i=A i P i S,区域 发送区 农地非农化土地经营的经济效益总量M a =mi=1M i; 接受区 地区j农地非农化土地经营的经济效益M j=B j P j S,区域 发送区 农地非农化土地经营的经济效益总量M s=nj=1M j;区域 发送区 和 接受区 农地非农化土地经营的经济效益总量M=Ma+M s=mi=1M i+nj=1M j=(mi=1A i P i+nj=1B j P j) S;区域农地非农化土地利用的平均经济产出率P=MS=mi=1A i P i+nj=1B j P j;此时 接受区 地区j在土地开发转让的非农化指标用地上的农业收入 Q j B j S mi=1A i/nj=1B j。

2.2 土地开发权转让后2.2.1 未重新分配土地收益收入前农地非农化土地开发权转让未重新分配土地经济收入前 发送区 和 接受区 的土地利用经济效益情况如下:中国人口 资源与环境 2010年 第10期发送区 地区i 和 接受区 地区j 农地非农化土地经营的经济效益M i 和M j 分别为P i (1- ) A i S 和( mi =1A i / nj =1B j+1) P j B j S ,区域 发送区 和 接受区 农地非农化土地经营的经济效益总量M 为 mi =1M i + nj =1M j ,区域农地非农化土地经营的经济效益总量增加值C =M -M,此时 发送区 地区i 和 接受区 地区j 的农业收入分别为Q i A i S 和0。

2.2.2 重新分配土地收益收入后利用财政转移支付等手段调节农地非农化重新分配土地开发权转让经济收益后,区域土地经营利用的经济效益总量M ,经济效益总量增加值与平均农地非农化经济产出率等都未发生变化,但是其区域内经济主体的经济利益关系发生了变化。

农地非农化开发权转让重新分配土地经济收入后, 发送区 地区i 仍然获得农地非农化土地开发权转让前土地经营的经济效益M i , 接受区 地区j 需要向 发送区 支付部分土地经营收益O j =B j mi =1(P i -Q i ) A i S / nj =1B j ; 接受区 地区j 转让支付后的经济收益M j =M j -O j 。