第一章国家预算与预算管理国家预算与预算管理

第一章第一章 国家预算与预算管理国家预算与预算管理第一节第一节 国家预算的界定国家预算的界定一、国家预算的内涵国家预算的内涵国家预算是各级政府依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以财政收支为主的政府年度财力配置计划。

（一）国家预算是政府的年度财力配置计划传统的国家预算概念往往被定义为政府的年度财政收支计划，近年来，预算管理范围由收支流量延伸到结余等存量、由资金扩展到资产、由静态发展到动态，涵盖一切公共资源，据此，可将国家预算界定为政府按预算年度进行的公共财力配置计划，但其主要是对财政收支的预先安排，它规定了年度内国家财政收支项目、内容、应达到的指标及其平衡状况。

（二）国家预算是依法定程序审批的法律文书国家预算和政府的年度财力配置计划不完全一致，政府的年度财力配置计划只有经法定程序、经立法机关审批通过后而形成的法律文件，才成为国家预算。

追根朔源，当经济社会发展要求对国家财政收支制定统一的年度计划，并要经过一定立法程序审查批准时，国家预算才成为国家财政体系以及财政管理的内容。

没有经法定程序的审批的年度财力配置计划仅仅是国家预算草案。

政府预算方案制定后由立法机关审核批准，可以法律明确的责任和义务，同时为监督机构监督检查契约的履行情况提供依据。

国家预算作为具有法律效力的文件，政府负有贯彻执行的责任，按照预算规定的收支项目、内容，组织财政分配活动，保证国家实现其职能的物质需要，达到国家编制年度预算的目的。

政治权力必须受到约束，政府预算就是立法权和行政权之间相互制约、达成均衡的结果。

由立法机关审核批准国家预算，可以明确政府的法律责任和义务，同时为监督机构监督检查政府职能履行情况提供依据。

政府预算一旦经权力机构审批就具有法律效力，政府必须贯彻执行，不能任意修改，如需修订要经权力机构批准。

（三）国家预算的实质应该是体现民意预算是经过立法程序审批后得以成立，并由此而形成的年度预算法案，这意味着预算是由国会赋予政府预算执行权。

由于立法机构采取代表制度，各立委通常是特定阶层或集团利益的代表者，经过立法程序审批预算就是将各方代表的意志进行归集的过程，并将归集结果采取立法机构授权政府的方式，由此确立政府活动的范围和方向，因此，现实中的国家预算往往是各利益集团之间权利协调的结果，据此深化到规范性要求，预算措施应该体现国民意志。

通过政府预算进行的公共财力安排应该用于满足社会公共需要，以便达成公共商品供求之间的均衡。

政府必须将预算草案提交立法机构审查批准后才能进行预算活动，预算的实质是采取政治行政程序将国民意愿和政府履行职能的财力安排达成一致，是对国民意愿采取政治行政程序进行归集的方式，也是立法机构授权的政府财力计划，因此，国家预算是关于反映国民意愿并监督政府活动的一种制度安排。

（四）国家预算的范围具有宽泛性国家预算涉及的范围具有宽泛性，按范围包括单位预算、总预算，前者构成预算的基本单元，后者是以单位预算为基础汇总编制的预算；按组织机构包括支用机构的预算和分配机构的预算，在我国表现为行政事业单位预算、部门预算和各级政府财政预算。

随着政府规模扩大，业务成倍增长，预算收支之间以及预算收支与社会经济变量之间的有机联系日益复杂，但预算又必须易于管理，产生了单式预算和复式预算编制形式的选择问题，我国的复式预算目标包括公共预算、社会保障预算、国有资本预算等。

国家预算的范围比公共预算的范围更加宽泛，公共预算只反映各级政府用于公共领域的经常性和建设性方面的收支，国家预算不仅包括公共预算，还包括社会保障预算、国有资本预算等。

二、国家预算的国家预算的形成形成形成（一）国家预算的萌芽国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物。

奴隶社会就有了较为系统的国家财政收支活动，中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没有形成完整、独立的财政预算。

1．缺乏独立、统一的财政收支计划。

一方面，王室私财收支与国家财政收支不分，生产资料基本属于国王或皇帝所有，“联即国家”，我国周朝的诗经写道：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，因而不可能有完整系统的国家财政管理制度来规范皇室财产、生活开支与国家财政收支安排。

另一方面，自然经济的生产方式，不发达的商品货币关系，使财政收支缺乏统一的衡量尺度，基本上是直接支配实物和劳动力，不可能以货币形式事先对财政收支进行比较精确的计算，也没有明显的财政收支划分，很难建立规范的国家财政收支计划。

2．国家财政收支的决定没有法定程序。

奴隶社会、封建社会的国王或皇帝享有至高无上的权力，可以无节制地支配全部国家资财，由此决定对财政收支的安排不可能有健全的法律程序和手续，各级机构在财政活动上所处的地位也不明确，不可能形成完整的国家预算制度。

（二）西方国家预算的产生西方国家预算制度产生的直接原因是新兴资产阶级同封建君主进行的经济斗争。

在西欧封建社会末期，资本主义生产方式开始出现，商品货币关系也逐渐发展起来。

随着商品经济的发展，西欧有些国家出现了政治统一和中央集权的趋势。

随着国家统治机关的强化，官吏俸禄的增加，常备军的建立，对外扩张的加强，以及封建贵族阶级的奢靡浪费日盛，财政支出大量增加，除了增加捐税外，还举借债务，这就严重损害了新兴资产阶级和广大劳动人民的利益。

新兴资产阶级为了发展私人资本，要求限制封建王朝的财政特权，对国家财政进行监督，提出以立法形式规定国家的财政收支规模，并制定财政收入和支出计划。

新兴资产阶级依靠城市平民和广大农民反封建的力量，对封建统治阶级展开了长期尖锐的斗争，他们充分利用议会同封建统治者争夺国家财政权，在这一过程中形成了国家预算制度。

国家预算是新兴资产阶级同封建王朝进行经济斗争的结果。

英国是资本主义发展和议会制度形成最早的国家，国家预算也最早出现。

其国家预算的形成大体经历了课税权、支出权以及控制特权之争三个阶段。

最初的斗争集中在课税权上，要求对国皇的课税权进行一定的限制，1217年英国《大宪章》规定，除了国皇被俘后赎身或其他特殊事项外，课税必须得到贵族和大地主代表会议的同意；14世纪，国皇要开征新税或增加税负，必须经代表资产阶级利益的议会同意和批准；此后资产阶级充分利用议会与封建统治者争夺财政权，通过控制财权来限制皇室的政权，由此，二者的斗争扩大到争夺财政资金的支配权上，最终要求取消封建统治阶级对财政的控制和在财政上享受的特权，政府的各项财政收支必须事先制定计划，编制全年财政收支平衡表，经议会审查批准后才能执行，财政资金的使用要接受议会的监督，从而大大限制了封建君主的权利。

立宪政治必须以管理财政为起点。

1640年资产阶级革命后，实行议会君主制的英国，财政权已被议会完全控制。

1689年通过了《权利法案》，重申不经议会批准，皇室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定了征税收入和使用都必须经过议会批准，并采用按年分配收支，在年前作出收支计划，提请议会审批和监督。

另外，国家机关和官吏，在处理国家的财政收支上，都有规定的权限和责任，还须遵守一定的法令和规章。

国皇的支出总额也必须由国会批准，皇室年俸由议会决定，国皇的私人支出与政府的财政支出要区别开来，不得混淆，至此，国皇和国家的支出才真正区分。

1760年以后，议会进一步取消了国皇自行征税的权力，国皇放弃了由皇室征收的财政收入，换取了下议院批准的对皇室的年度拨款，资产阶级完整地控制了国家全部财政收支。

1789年议会通过了《联合王国总基金法案》，把全部财政收支统一在一个文件中，至此有了正式的预算文件。

到了19世纪，正式建立预算制度，即财政大臣每年提出全部财政收支的一览表，对国家所需要的收支事先做出大概的估算，制定取得收入的相应办法，并由议会审批后才能执行。

这种由议会以立法形式确定的国家财政收支计划，确立了按年度编制和审批预算的制度，即国家预算制度。

由此可见，在英国，经过几百年的斗争和发展，才建立起真正的国家预算制度。

欧美其他资本主义国家的预算制度确立较晚，一般是在18、19世纪建立了资产阶级政权之后才逐步形成的。

如美国直到1800年才规定财政部要向国会报告它的财政收支，但只是财政收支的汇总情况。

南北战争后的1865年，国会成立了一个拨款委员会，主管财政收支。

1908年和1909年，美国财政收支连续出现赤字，这才促使美国政府考虑建立联邦预算制度。

第一次世界大战后的1921年，美国国会通过了《预算审计方案》，正式规定总统每年要向国会提出预算报告。

到20世纪初，几乎所有资本主义国家都建立了国家预算制度。

（三）旧中国国家预算的形成我国作为四大文明古国之一，早在公元前2197年就出现了国家——夏朝，并伴随着国家的出现产生了国家财政，但我国的国家预算是直到光绪末年，即20世纪初才出现的。

在漫长的封建社会里，虽曾经有过国家财政收支事先要有计划的设想，如公元779年，唐德宗时宰相杨炎，提出“量出制入”的财政原则，要求国家先计划支出数额，以支定收，但由于商品货币经济没有得到长足的发展，没有形成代表新的生产力发展要求的独立社会力量同封建王朝进行经济、政治斗争，因而缺乏形成国家预算制度的经济和政治基础。

鸦片战争以后，随着帝国主义的侵入，使我国沦为半封建半殖民地社会，这时西方的理财思想，才开始逐步输入。

1896年，在康有为的变法方案中，提出编制预算，公开财政，每年的出、入款要分门别类，列为一表，按月刊报。

光绪皇帝于1898年实行变法，推行新政，提出“改革财政，编制国家预算”，这实际上是按照西方的理财模式改革清王朝的财政，但变法夭折，未能实施。

由于清政府的腐败和挥霍无度，财政收不抵支，只得向国外大量举债，外国政府要求清王朝公开财政，编制财政收支计划，迫使清政府不得不编制预算。

1908年(清光绪三十四年)，清政府颁布《清理财政章程》，于1910年(宣统二年)起试编国家预算，由清理财政局主持编制预算工作，这是我国历史上第一次编制国家预算。

当时程序是首先由各省汇报，然后由度支部（相当于现在的财政部）加以审核，资政院加以修正，奏请施行。

与此同时，又拟定《预算册式及例言》，以每年正月初一到十二月底为预算年度，预算册内先列岁入，后列岁出，各分“经常”与“临时”两门，门内分类，类下分款，款下分项，项下分子目。

预算岁入主要包括：田赋、盐茶课税、洋关税、常关税、正杂各税等十类。

预算岁出主要包括：行政费、财政费、军政费、交通费、民政费、司法费、教育费、各省应缴赔款、洋款等十九类。

预算虽形似统一，实际上，由于清政府统治已摇摇欲坠，各省形成割据状态，财政并未统一，仅仅是各省数字的拼凑而形成的账面统一，1911年发生辛亥革命，推翻了清政府，结果是仅有预算而无决算。

虽然如此，它仍不失为我国第一部国家预算。