中国法学会行政法学研究会2003年年会综述

中国法学会行政法学研究会2003年年会综述
莫于川*陈斯彬**
一、会议基本情况
中国法学会行政法学研究会2003年年会于8月10－12日在宁夏银川召开。

这次会议是行政法学研究会进入二十一世纪以来的第三次会议。

会议的议程主要有三项：第一，行政法研究会理事会的换届选举；第二，讨论准备以行政立法研究组名义向立法机关提交的《行政程序法（试拟稿）》；第三，讨论国务院法制办委托起草的《国务院全面推进依法行政实施方案（专家建议稿）》。

这次会议意义重大，上承改革开放以来行政法学研究多年来稳步发展的良好势头，下启新世纪行政法学研究的崭新局面，对于在新的世纪里推进行政法学研究，建设社会主义政治文明，都具有重大的意义。

年会开幕式上，罗豪才教授以《我国行政法制和行政法学的继承与超越》为题作了主题报告。

他深情地回顾了十多年来我国行政法制建设和行政法学研究所取得的成绩，展望了行政法制和行政学的进一步创新发展，并提出了殷切的期望。

会议进行了研究会的换届选举。

会议选举应松年教授为会长，选举出副会长若干人、常务理事若干人、理事若干人。

新的研究会领导机构一致推举罗豪才教授为研究会名誉会长，皮纯协教授等卸任的副会长为研究会顾问，并商定本届研究会每年轮流由一位副会长担任执行会长，第一年（2003－2004年度）的执行会长由姜明安教授担任。

二、《行政程序法（试拟稿）》讨论情况
作为会议的重要议程，与会成员围绕着《行政程序法（试拟稿）》（专家建议稿的第11稿）展开了热烈的讨论。

杨寅教授对行政程序法立法的基本思路与框架构造作了评论。

他对如下几个问题表示忧虑：第一，行政决定和行政规范性文件这两个概念在表达上有所不周；第二，对行政行为的分类贯彻得不彻底；第三，行政行为使用范围不确定；第四，
*莫于川：中国人民大学教授、博士生导师、法学博士，宪政与行政法治研究中心副主任。

**陈斯彬：中国人民大学法学院宪法与行政法学专业硕士研究生。

严格法定程序和保留程序性自由裁量权之间难以协调。

最后，他引述了西方国家在行政程序方面的新近经验，他希望这能给中国行政程序法的进一步建构带来些许触动与灵感。

崔卓兰、鲁鹏宇教授以《关于〈行政程序法试拟稿〉的立法建议》为题，提出了几方面的建议。

他们对“行政决定”作为行政程序法的核心概念表示质疑，建议使用其他更具动态性、更具统摄力、更具积极意义的术语来加以代替，如“行政处分”、“行政处理”乃至“行政行为”。

他们还建议：（1）以“行政裁量”代替“自由裁量”；（2）草案第七节的表述需要修改，使之更加简洁，更加规范。

关于行政决定无效制度，他们认为不应在行政程序法中明言“当事人有权拒绝履行”，应将公民的抵抗权“隐含”在对法律的理解当中，对公民不服从的正当性应当留待以后宪法上的公民抵抗权理论逐步完善后通过判例逐步确认。

安徽省政府法制办主任张武扬认为，行政程序立法应该做到四方面的统一：坚持实事求是与时俱进的统一；坚持体系完整与逐步完善的统一；坚持行政规范与行政承受（能力）的统一；坚持追求公正与提高效率的统一。

河北省政府法制办主任刘玉顺建议对有关内容进行简化，增加部分内容，对一些概念进行统一或者准确界定。

他还对一些具体条款、具体文字提出修改意见。

王雪梅、王周户和王麟也分别针对试拟稿提出了十分详细的修改建议。

莫于川教授在总结SARS危机管理诸多经验教训的基础上提出，我国将要出台的行政程序法典中应该设立紧急程序条款。

他指出，现代法治国家需要完善的公共应急法制，公共应急法制具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等五个特点。

针对特殊和紧急情况下的行政法治需要，在行政程序法典中专门设立若干紧急程序条款，来规范紧急行政行为，是当代国家比较普遍和有效的做法。

我国需要借鉴这种做法，以促进我国公共应急法制建设。

他具体提出，在《行政程序法（试拟稿）》第三章《行政决定》中设立第九节《紧急程序》。

该节可设四个条款，分别是适用范围条款、紧急程序原则条款、约束限制条款、事后补救条款。

刘士平副教授和肖艳辉讲师就我国听证制度的具体问题进行了剖析，并提出了自己的立法建议，包括：听证制度的适用范围，听证的物质保障制度、听证主持人制度、听证监督制度、听证笔录效力制度。

在听证程序方面，石柏林从正当的法律程序的角度分析了美国行政听证程序及其对我国立法的借鉴与启示。

在行政决定方面，海南省高院行政庭郭修江法官建议在第100条之后增加1条，规定行政决定的法律冲突及其解决程序。

他分析了行政决定法律冲突的成因，认为行政决定法
律冲突是行政机关违法行政的一种表现，危害性十分严重。

行政决定的法律冲突应该分为行政决定与司法裁判相冲突和将要做出的行政决定与其他生效行政决定相冲突两种情况分别加以处理。

行政规范性文件也得到了学者们的关注。

杨建顺教授提出应从行政立法的正当程序和权利配置的角度来正确认识规章制定的有关问题。

他认为，如下观点值得商榷：涉及部门利益的行政法规、规章和行政草案，应该由本级人民政府法制工作机构负责起草，并积极尝试委托专家学者起草。

应该正确认识本级人民政府法制工作机构的定位、任务和承受能力，不宜轻易地将本属于各部委乃至地方各级人民政府职能部门的法制工作上收，而是应该在下放起草权限和责任的基础上，强化和完善有关的审查和监督工作。

同时，“专家学者起草”并不是行政立法的发展方向。

彭云业和杨晚香两位学者就行政规范性文件在我国《行政程序法》中的定位问题提出，应在即将制定的行政程序法中对其他规范性文件做出规定，使得在行政执法和行政诉讼中有统一的适用标准。

金国坤教授认为，行政程序法应当对行政规范文件的效力、适用规则以及裁决等作出明确具体的规定，应处理好行政规范性文件与行政规划、行政指导之间交叉和重复的关系。

另外，陈宏光教授建议将内部行政行为也纳入行政程序法，他分析了行政处分的程序及其法律救济问题。

朱芒副教授译介了日本的有关资料，对建构行政裁量及其法律控制的制度提供了参考。

最高人民法院副院长江必新教授、西南政法大学行政法学院院长郑传坤教授以及王学辉副教授带来了《重庆市行政程序暂行条例（专家建议稿）》，他们认为行政程序立法是一项艰巨而繁杂的系统工程，中国可以考虑“先地方，后中央”的模式。

该条例专家稿便是他们身体力行的见证。

刘恒教授介绍了《广州市政府信息公开规定》，包括其主要内容和特点，并认为这对中央的行政立法也有很大的参考价值。

三、《国务院全面推进依法行政实施方案（专家建议稿）》
讨论情况
本次年会还讨论了《国务院全面推进依法行政实施方案（专家建议稿）》。

王连昌教授提出，依法行政也需注重贯彻科学原则，行政必须遵循自然界、社会和思维发展的规律，要应用现代科技；行政人员应懂得科学规律和科技知识。

全国人大内司委内务室副主任初世同谈了自己对“党领导国家和社会事务的法制化”的历史课题的理解，认为这个命题包
括两方面：一是在一些重要领域通过相关的法律确定和规范如何实施党的领导，二是党组织要依法实施对国家和社会事务的领导。

河南省政府法制办党组成员、纪检组长范保成认为实施方案的制定非常必要，也比较切实可行，但行政权力适当分离的原则需要进一步加以强调，行政公开原则需要进一步具体化，行政对民事纠纷的先行裁决制度需要进一步细化。

他还对方案的一些具体表述提出了修改建议。

河北省政府法制办主任刘玉顺提出三方面的看法：一是认清形势，使依法行政方案具有很强的现实针对性；二是明确实施方案应有的作用，科学确定方案的具体内容；三是确定推进依法行政的举措，注重开发动力。

陈晋胜教授和王鹏越在分析了实施方案存在的一些问题的基础上提出，《实施方案》对乡镇政府原则规定和制度设计比较少，既有的规定也缺乏可操作性；政府解决纠纷机制中，官与官之间的纠纷缺乏解决的途径；“处罚积分制”缺乏可操作性。

对此他们提出建议，包括：强化乡镇法制工作机构的地位；明确各级行政机关的发现责任、揭露责任、证明责任和惩戒责任等等。

在会议研讨中提出的理论建设和制度建设方面的创新观点还有很多。

例如：袁曙宏教授提议建立一门介于法学与部门公法学之间的中观层次的统一公法学。

该统一公法学以研究整体公法规范、共性公法特征和一般公法规律为主要内容，以公共权力与公民权利的关系为主线形成理论基础，以公共权力这个“元概念”及其派生的核心范畴和基本范畴为主体确立范畴构架，以对公法研究成果的系统整合为基础构建学科体系。

此外，广东省高院审监庭庭长李季分析了建立行政法院的必要性和可能性，并进一步阐述了具有中国特色的行政法院的基本架构。