住房保障的政府干预

拆迁安置费用等方面也给予种种优惠；重度干预是 国家直接提供住房及对市场全面控制，如制定、监管 市场住房建设和供应的标准等。从需求角度看，低 度干预包括规劝和管制，对于普通商品房而言，主要 依靠市场，政府仅低度干预；中度干预包括对购房者 的税收优惠、补助金和补贴，政府用贴息、贴租、公积 金等方法给予援助；重度干预则是对个人的一揽子
万方数据
经济与社会
＜城市问题）２００９年第５期
住房保障的政府干预
政补贴主要通过两种方式：一是针对租房者的现金 补贴方式；－－－是针对购买自住住房的限价或减免税
方式。例如，对购买自住住房的低收入家庭减免征 收契税、营业税以及个人所得税等。
图ｌ基于补贴方向的实施手段
２．基于保障层次的实施手段 住房保障的实质，是政府承担住房市场价格与 居民支付能力的差距，以解决部分居民住房支付能 力不足的问题旧】。由于保障对象的住房支付能力 千差万别，所以住房保障的水平也必须具有层次性， 以体现对每一个居民的公平。保障水平的层次性使 不同收入水平的居民能够享受不同程度的保障，是 一种经济、合理的保障制度，同时也有利于节约财政 支出，减轻政府的住房保障负担或保障成本，从而使 更多的居民按照其所应享受的待遇享受到政府相应 程度的保障。与之相适应，为灵活地适应不同保障 对象的具体需求和保障待遇，政府亦应提供不同的 保障手段，换言之，保障水平的层次性决定了手段的 多元化∞１：在科学划分家庭收入的前提下，以救济 的方式向最低生活保障线以下的住房困难家庭提供 廉租住房；向不属最低生活保障线以下，但又无经济 能力购买商品住房的“夹心层”家庭以及特定对象 中的住房困难户提供经济租赁住房；向有一定经济 能力的中低收入家庭以及特定对象提供保障性商品 住房，如经济适用房及限价房；对高收入家庭，则以 市场方式解决。
表ｌ 优先级别 高优先级别 中优先级别 低优先级别 无优先级别 不同保障层次实施手段比较 收入水平 极低收入 低收入 中等收入 高收入 居住条件 低于标准 拥挤 较拥挤 较好 保障方式 救济方式 援助方式 互助方式 自助方式 实施于．段 廉租住房 经济租赁住房 限价房、经济 适用住房 商品房
段和不同的居民保障需求。 ３．基于投入领域的实施手段 住房作为一种特殊的商品，其运作涉及到生产、 消费、流通等领域。在对中低收人群体实施住房保 障的过程中，其投入将分布在几个不同的领域。 在建造保障性住房时，可以通过增加土地供应、 拓宽建设资金筹集渠道、利用闲置房源等办法增加 房源，以实现保障。在保障性住房流通中，可以以多 种优惠措施减免交易中的各项税费，如契税、营业税 及个人所得税等。在直接面对保障性住房消费者的 住房消费保障环节，从财政补贴角度，可以提供配租 政策、租金补贴以及租金核减等手段，以提高中低收 入家庭的住房消费能力，并尽可能依据经济实力扩 大财政补贴覆盖的范围；从税收政策角度，可以将住 房消费与个人所得税政策结合起来，将中低收入群 体的住房消费支出从个人所得税中扣除。
土地优先安排，行政划拨 对私人投资实行优惠政策 扣除捐赠房源税收 土地ｆｌｊ让金净收益用于补贴 公积金增值收益用于补贴 配租政策 租金补贴 租金核减
减免交易中税费
圈２基于投入领域的实施手段
这些保障手段对政府财力的要求、对市场机制 的影响和对保障公平性的体现都是各不相同的，分 别适应于不同的经济政策安排、不同的住房发展阶
表２ 实施ｒ段 干预力度 干预方式 涉及领域 具体方式 政策目标 手段特征 运作效率 市场影响 高度干预 直接供给 融资、建设、分配 廉租住房中“实物配租” 救济“双困户” 体现政策倾斜，保障公平 较低 影响较大 政府直接建设住房 中度下预
干预与市场主导的简单融合，而且在形成实施制度 框架的同时就考虑到了公共治理的效果。 市场经济条件下，住房保障实施手段的设计应 该以市场主导为基本方向。构建住房保障实施的 “三分法”，其基础应该着眼于住房产业在法治环境 下的真正市场化，即从土地、信贷、监管、价格等环节 都能为市场化提供良好的基点。在此基础上，政府 针对不同的主体，按照不同层次的需求，在住房提供 的不同阶段，实施低度、中度及高度等不同程度的干 预。 ３．我国住房保障实施手段的现实选择 住房保障各种手段的适用前提和作用不尽相 同，根本区别在于政府干预的力度、针对的人群和介 入的领域有所不同。因此，必须按前述“三分法”， 根据这些差别来选择合适的住房保障实施手段。
（１）对“双困户”，在特定环节实施重度干预 由政府直接生产、委托生产或收购住房，然后分 配给最低收入和无收入住房困难户，收取象征性费 用或免费使用。这个过程涉及到住房提供的融资、 建设及分配环节。 ①增加资金来源渠道 现有的融资渠道主要依赖于将住房公积金增值 收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金、管理费 用等费用后的余额，来源单一，规模也小。如果前两 项金额较大，那么用在城市廉租住房建设上的资金 无疑会相应减少，因此该资金供给呈现出极不稳定 的特征。政府在直接建设住房融资中的主导地位无 可厚非，但是僵硬的资金供给机制会给政府造成沉 重的经济负担。因此，拓宽资金的来源渠道就成为 住房保障可持续发展的重要保证。 ２００７年１１月建设部等九部委颁布的《廉租住 房保障办法》中第九条明确了廉租住房保障资金采 取多种渠道筹措，其资金来源包括：年度财政预算安 排的廉租住房保障资金，提取贷款风险准备金和管
［作者简介）
李辉婕（１９７７一）．女，汉族，湖北襄樊人，江西农业大学人文与公共管理学院讲师，上海财经大学公共经济管理学院博士研
究生。研究方向为社会保障。 ［基金项目】
国家社会科学基金项目（０７ＢＺ７＿，０３９）——建立健全面向中低收入家庭的住房保障体系研究之阶段成果。
［收稿日期］２００８—０７—２５ ［修回日期】２００８—０９—２４ ·６８·
住房保障实施手段的选择
政府提供优惠政策 政府引导住房商品化 低度引导中等以上收入群体 促进住房市场规范化 较高 影响小
税收优惠、补贴 融资、建设、消费、分配、流通 廉租住房中“租金补贴”、经济适用住房、 经济租赁住房、限价房等 帮助巾低收入及“夹心层” 政府承担相应责任 中等 影响较小
关于市场经济体制下政府应如何行使住房保障 职权，如何调控住房市场等问题，各方面认识尚不统 一。有人希望住房完全由政府负责；也有人认为政 府不应干预太多，应主要靠市场调节。认识上的混 乱一方面使政府的住房职责难以明确落实，进而影 响了政府住房保障措施的到位；另一方面，也在一定 程度上增加了社会各方面特别是中低收入居民对住 房问题的不满情绪。因此，有必要从政府干预力度 的角度对住房保障的实施手段进行梳理，从而为住 房保障的实施手段选择提供科学有效的依据。
住房保障实施手段
１．基于补贴方向的实施手段 按照不同的补贴政策方向，住房保障的实施手 段概括起来主要有两大方式：一是政府直接介入住
利性或非盈利性机构建设住房。 （２）需求补贴 “需求补贴”属于货币补贴方式，即“人头补 贴”，主要通过政府对享受补贴的阶层直接给予经 济支持来达到政策目标。政府向住房需求方提供财
·７０·
经济与社会
万方数据
＜城市问题）２００９年第５期
住房保障的政府干预
金融援助。 ２．“三分法”原则实施住房保障 住房保障的实施是一个复杂的政策博弈和公共 治理过程。要保证公共治理的效果，必须保证有一 个科学的标准。按照前述三维分析方法，可以将住 房保障的实施原则按“三分法”分成三大部分：一部 分群体完全由政府重度干预解决住房问题；一部分 群体以市场方式解决，政府仅轻度干预；中间部分群 体以市场和政府中度干预相结合，从而将住房保障 制度覆盖至全部人群。 纯粹的政府和过度的市场这种非此即彼的“二 分法”并不符合民生愿望：如过去计划经济下实行 的“福利分房”实际上降低了全民的生活质量。过 度市场化导致的房价高涨和人们的收入增长不平 衡，又会造成另一种尴尬。“三分法”不仅仅是政府
房供给并相应投入补贴，即供给补贴；二是政府向住 房需求者提供补贴，即需求补贴…。 （１）供给补贴 “供给补贴”即通常所说的“砖头补贴”，指政府 通过优惠政策，把住房保障的费用直接补给房屋建 设单位，开发建设单位把房屋建起来以后，以较低的 销售价格卖给应当享受住房补贴的人群。其补贴功 能需要房屋成功地为住房困难的中低收入者使用才 能最终得到落实。它的特点是在相对较短的时间内 能有效和直接地刺激和控制住房生产。通常有以下 两种做法：一是政府直接建造公共住房；二是补贴盈
经济与社会
４．基于保障目的的实施手段 出于不同的保障目的，住房保障有两种不同的
·６９·
万方数据
《城市问题）２００９年第５期
住房保障的政府干预
实施手段：一种是直接用于住房消费的住房社会保 障转移支付，如给低收入、住房困难家庭制定和实施 的房租补贴项目，这些社会福利政策主要以补助低 收入、住房困难家庭的收人为基础；另一种是有助于 住房资产积累的住房社会保障转移支付，如给低收 入、住房困难家庭制定和实行的购房贷款利息的税 收减免和对住房的公共补贴贷款等。这些政策重视 低收入、住房困难家庭的资产积累，有利于他们提高 长期改善生活的自信心和自主能力，使他们有更明 确的未来观去投身于社会和经济发展。 从“保障资产性”的目的及其实施角度看，既可 以针对中低收入、住房困难家庭制定及实施措施，使 他们能够通过低息、贴息贷款，或依靠住房公积金来 提高购房能力，经过若干年还贷，形成自有产权房； 也可以通过制定和实施“住房股权计划”等多种形
总第１６６期 ［文章编号）１００２—２０３１（２００９）０５—００６８—０６
城市问题
２００９年第５期
住房保障的政府干预
李辉婕
［摘要］
为了明确政府在住房保障实施中的责任，保证住房保障的顺利实施，从补贴方向、保障层次、投入领域及保障
目的四种不同视角对住房保障实施手段进行了总结，分析其特点。在此基础上整合出以政府干预力度为核心的三维分析框 架，并结合当前的住房保障实施手段，探讨了完善住房保障制度的具体政策措施。 ［关键词］政府干预；住房保障；实施手段 （中图分类号】Ｆ２９９．２３３．１ ［文献标识码】Ａ