完善我国绿色税收体系的建议_程黎

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2011.23 中国财政
程　黎
完善我国绿色税收体系的建议
所
谓绿色税收体系是指一国在一定时期内，为了达到资源合理利用和环境保护的目的，根据该国的具体国情确立的具有生态环境保护功能的税收
体系。

这种体系以公平、效率为原则，由不同性质和作用的绿色税种以及一般税种组成，有主有辅，多税互补。

经济的高速发展造成的资源浪费、环境恶化问题日益严重，要求利用税收杠杆作用，以绿色税收体系作支撑，采取税收限制和税收优惠相结合的办法推动资源节约和综合利用，以实现保护环境的目的。

一、我国绿色税收体系的现状分析
我国现行税制中，具有绿色环保功能的税种主要有资源税、消费税、关税、城市维护建设税、车船税、车辆购置税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税等，其他一些税种如增值税、企业所得税的优惠政策也同时具有鼓励环保的功能，这就为我国建立健全绿色税收体系奠定了一定基础。

尽管这些税种的设置和税收的征收在促进资源节约利用和筹集环保资金等方面发挥了积极的作用，但其设计初衷大都不以环保和节能为目的，未充分地将环境资源因素纳入考量，在促进节能减排上手段较为单一、力度比较有限，不能有效地满足建设“两型”社会、促进科学发展的要求。

仅就税制本身而言，我国的绿色税收在运行中还存在着以下问题：（一）缺少与保护环境有关的主体税种
在我国现行税收制度中，税种的分布还比较零乱，缺少对污染环境、破坏环境的行为或者产品征收的专门税种，也没有形成绿色税收体系中的主体税种与辅助税种，因而没有形成专门的节能环保税收收入来源，导致了税收在资源节约、环境保护中发挥的作用不够明显。

就目前来看，单靠收费筹集到的环保资金难以满足当前环保形势的需要，所以，开征环境保护税势在必行。

（二）现有涉及环保的税种仍不完善
资源税设计尚不完善。

目前，我国的资源税制主要存在性质定位不合理、征收范围不全面、计税依据不合理、单位税额征收偏低等问题。

这样不仅限制了资源税的环保作用，造成严重的资源浪费与环境污染，同时，也因应税资源的市场流通价格比较低，不能反映其内在价值，致使资源被过度开采使用。

消费税的设计仍然比较滞后。

消费税的设立是基于统一征收增值税上的，可以在一定程度上体现保护环境与限制污染的意图。

但是，其设立之初的主要政策目标是意在控制和调控奢侈消费行为、逐渐增加财政收入，对消费产生的环境外部成本考虑并不充分，对发展节能减排的作用也不明显。

城市维护建设税的税基尚不稳定。

城市维护建设税的设立目的是为城市维护建设，其中也包括环境治理，是唯一一个在绿色环保方面发挥作用的，并且实行专款专用的税种，然而，由于城市维护建设税属于附加税，很难发挥独立税种的功能。

它的计税依据以实缴税额为准，税基不够稳定，税额会随着增值税、消费税和营业税的减免而减少。

（三）税收的调节面过窄
目前，我国在环保方面的税收调节面仍然过窄，只在鼓励节能与治污、鼓励企业和居民利用“三废”和综合利用资源方面有相应的规定，而在限制企业生产污染或发展环保科技等方面却基本上没有制度规定。

例如城镇土地使用税仅仅在城市、县城、建制镇、工矿区范围内开征，农村非耕地却没有得到应有的保护。

耕地占用税并没有将湿地资源纳入到征税范围，在保护湿地以及保护环境上没有发挥应有的作用。

二、完善我国绿色税收体系的建议
（一）强调现行税收体系中绿色的成分
1.加强资源税的环境保护功能。

一是扩大资源税的征收范围。

征收资源税不能仅仅限于矿产资源品和盐，还要将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围，例如森林、草原、淡水、滩涂以及地热等自然资源。

二是改革税率形式。

把现行资源税的差别幅度税额改为差别幅度比例税率。

当前实行的差别幅度税额，不能使纳税人的税负随着资源产品价格的提高而增加，在资源不断锐减、资源产品需求量不断增加的今天，采用定额税率已经不能有效地调节纳税人的开采和使用行为。

同时，将定额税率改成差别幅度的比例税率后，税收的负担会随着资源价格的上涨而增加，在一定程度上起到税收“内在稳定器”的作用，从而实现对纳税人的有效调节。

三是调整计税依据。

由现行的以销售量及自用数量为计税依据调整到以产量为依据课税，同时，对非再生性、非替代性、稀缺性资源采用加成征收的办法课以重税，进而限制掠夺性的开采与开发。

四是实行适当的“费改税”。

按
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照“分步骤、分层次”的原则建立起绿色税收体系的模式，在当前全面实行环境保护税条件不成熟的情况下，将现有部分资源性收费并入资源税，如矿产资源管理费、育林的基金、林业补偿费、电力基金、林政保护费、水资源费、渔业资源费等。

2.加大消费税的环境保护功效。

一是扩大征税范围。

将浪费资源的一次性的纸尿裤、饮料容器以及高档建筑装饰材料等消耗大的消费品，以及环境破坏力较强的煤炭、电池、一次性塑料包装和会对臭氧层造成很大破坏的氟利昂产品均列入消费税的征收范围。

二是提高部分应税消费品的税率。

对鞭炮焰火、白酒等消费品，应在加强安全生产管理以及倡导文明消费的同时，大幅度提高税率。

同时，对木制一次性筷子、实木地板的执行税率过低，难以发挥消费税的调节作用，有必要提高至少一倍的税率幅度。

3.进一步加强城市维护建设税的环保作用。

一是扩大征收范围。

当前，城市维护建设税的着眼点主要是城市与城镇，尽管已经提到“在城镇以外的其他地方税率为1%”，但是，也是针对乡镇企业而言，并没有把广大的农村列入征税范围之内。

所以，在下一步改革中，应将城市维护建设税变为城乡维护建设税，把征税范围由城镇向乡村扩大。

乡村同样需要蓝天、绿地以及清洁的空气，要通过城乡维护建设税的开征有效遏制环境污染企业从大城市转至中小城市，从城镇转入农村。

二是改变该税作为附加税的性质。

城市维护建设税要发挥更大的作用就必须成为真正独立的正税，要有税法自身规定的征税范围、税率、纳税人、税收减免、计税依据等方面的要素。

三是适度提高税率。

在改变本税属性的同时，提高某些方面的税负，一种情况是提高乡村企业的税率，注意在乡村的企业不一定是乡镇企业，另一种情况是提高环境污染严重的企业的税率。

4.调整现行的土地税。

现行土地税中，城镇土地使用税主要是保护国有土地的合理占有与使用，耕地占用税主要用来保护我国农用耕地，土地增值税则主要用于防止房地产炒作、滥占土地等状况。

但是，近几年的实践证明，三税对于保护土地资源的成效并不大，随意侵占土地、污染土地以及破坏土地的现象时有发生，地王的记录一次次被刷新。

所以，有必要简并税种，将三税整合为统一的土地资源税，进而提高税负水平。

5.在关税中增加“绿色”功能。

一是调整现行关税的税率结构。

主要是提高我国紧缺性资源的出口税税率和污染型产品的进口税税率，从而使关税能够体现节能环保意图，发挥关税的“绿色”作用。

二是对我国国内目前尚不能生产的污染治理设备、环境监测以及研究仪器、环境无害化技术等设备进口产品，减征或者免征进口关税。

（二）充实绿色环保税收优惠政策的内容
1.丰富增值税的优惠方式。

一是延长对资源综合利用给予的即征即退优惠政策的使用年限，同时，可以适当增加先征后退以及先征后返等优惠措施。

二是对生产并出售环境保护、安全生产、节能节水的产品、设备、仪器以及用于生产环保设备的材料和零部件等均给予一定的增值税减免税优惠。

三是为鼓励纳税人采购治污、防污以及节能环保的设备，可以尝试采用加成抵扣的方式，按照购进设备所载进项税额的1.5倍或者两倍抵扣进项税额。

四是为促进环保科研成果转化为现实生产力，对具备环保科研成果的中间试验产品免征增值税。

2.扩大企业所得税的优惠范围。

一是增加一些优惠措施，如纳税人为防治污染而必须调整产品结构、改进工艺、改造设备所发生的投资，投资退税的比例依据国家对该产业或行业的重视程度来确定。

二是对清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业、污水处理厂、垃圾处理厂（场）等环保企业和环保示范工程项目的固定资产实行缩短折旧年限、加速折旧办法，与此同时，增加10%—20%的特别折旧率。

三是对使用节能环保技术、工艺、专利等无形资产的纳税人采用缩短摊销年限、加速摊销的办法，与此同时，增加10%—20%的特别摊销率。

四是对纳税人改进技术和工艺以充分利用资源所发生的费用达到一定标准的，允许在所得税前加计扣除。

五是对纳税人在我国境内的环保事业捐赠允许在所得税前全额扣除，不受企业所得税规定的“年度利润总额的12%”的限制。

3.加强个人所得税环保方面的优惠力度。

本着税收公平的原则，在个体工商户个人所得税中涉及环保方面的优惠政策比照现行的企业所得税来进行完善，并比照本文中对企业所得税扩大的优惠范围增加个人所得税的优惠政策。

另外，降低科技环保奖金免税的级别，不仅仅局限于只有获得的省部军级以上的科技、环保等方面的奖金才可以免税。

4.扩大营业税的环保功能。

一是对纳税人因环保原因而调整工业布局、迁址发生的不动产交易，给予免征营业税的优惠政策。

二是对经营环境公用设施的纳税人，给予减税、免税或者即征即退、先征后退的税收优惠政策。

三是对纳税人因有偿转让环保科研成果或者提供相关的技术咨询、技术培训而取得的收入，减征或免征营业税，同时，减征或免征个人所得税、企业所得税等其他税收。

（作者单位：中南财经政法大学）
责任编辑　李永佩
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