(行政管理)城市管理相对集中行政处罚权的法制思考

城市管理相对集中行政处罚权

的法制思考

2004级法律本科梅岭

城市管理相对集中行政执法权实施“横向集权、归并综合、纵向放权、重心下移”的改革，符合城市政府转变职能、转换机制、强化法制管理的时势需求，从一开始就引起社会各界的密切关注，并且首先被正在积极投身依法治国实践的人民群众所接受和赞同，从而在我国民主与法制建设进程中成为不可遏制、厚积薄发的时代主潮流。

城市管理相对集中行政执法权已经并在继续取得成功，逐步走向成熟。当城市管理综合执法从理论走向实践，分权转向集权、局部推向全部时，不难发现城市管理综合执法改革成功与否，通常取决于其存在的社会价值、国家政权的认可、支持程度以及社会民众的承受程度。冷静反思、深刻解析城市管理相对集中行政执法权已显现的诸多体制、机制、法制内在的问题，将有助于城市政府改革深化，有益于明天城市管理综合执法的理性化、法制化。

城市管理综合执法，在严格意义上的法定化表述，应当是城市管理相对集中行政处罚权。它出典于1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），正式见之于同年的国务院（1996）3号文件《关于贯彻<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，并在2002年8月22日国务院（2002）17号文件《国务院关于进一步推相对进集中行政处罚权工作的决定》（以下简称《决定》）中首次得到科学、系统、充分地阐述与诠注。

行政执法本质上是公共职权不可或缺的重要组成部分，行政处罚权则是行政执法权的重要组成部分。依法行政，依法执法的实践共同表明：公共职权运作的流程再造不仅具有可能性、可行性，而且极具需求性、迫切性。适度整合公共职权的运作组合，可以优化行政资源的科学效能。行政管理权与行政执法权适度分离，权权制衡，并不改变其公共职权的本质属性。因此，相对集中后的行政处罚权的运作体制没有理由游离于公共职权序列之外，更不能反常地降格、变异。

纵观全国城市管理相对集中行政处罚权工作，涉及最多的是体制性先天缺陷，这一隐患已经成为社会各界共同关注的焦点。法有明确规定，但实施偏不遵照执行，有法不依，知法不理，在政治体制改革指向政府公共职权的今天，行政机关自身值得深思。

一、关于行政执法职权的归并，问题集中在两个方面：

其一，相对集中的行政处罚权是单一权还是相关权。主张单一权归并的认为，依据《行政处罚法》第16条规定，相对集中的行政执法权仅限于行政处罚权，城市管理综合执法不能法外擅自授权、扩权。与此相反的意见认为，实践表明依法执法是一个系统工程。相对集中行政处罚权，还应当包括与行使行政处罚权有关的其他行政执法职权。

例如，没有行政检查权，就无法调查取证，也无法发现、认定违法行为；查处违法行为必然是先查后处，有查有处，没有行政检查权，肯定难以实施处罚。又如，没有行政强制权，就无法制止、纠正违法行为，也无法实施行政处罚，恢复被破坏的社会公序良俗和法律秩序。按照

国务院《无照经营查处取缔办法》规定，工商行政管理部门有权实施查阅、复制、查封、抵押与无照经营行为有关的合同、票据、账目以及其他材料。按照《决定》规定的基本执法领域，城市管理相对集中行政处罚权的主要职权之一就是查处无证照经营违法行为。而且实施城管综合执法后，工商行政管理部门不再就同一领域、同一事项行使已被归并的行政处罚权。不能想象城管综合执法可以没有行政强制权，而单独履行行政处罚权。也不能想象工商部门在被分离无照经营处罚权后，居然还要为城管综合执法提供行政强制保障。行政执法职权原来由一个主体行使，结果异化为两个主体并行，这样的"联合执法"，只能使简单事情复杂化。再如，没有行政征收权，就无法维护被侵害的国家利益和人民利益，也无法降低行政执法成本，遏制违法趋利的价值取向。《中国人民共和国水法》第47条规定，违法建筑物、构筑物逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。由此可见，相对集中行政处罚权无论从法理还是实践剖析，都有充分的理由选择广义认知，应当相对集中与行政处罚权行使有关，密不可分的其他相关行政执法职权。要从体制上形成执法资源的职权归并的相对优势,必须使城市管理的行政处罚、行政检查、行政强制、行政征收、行政裁决等五项基本行政执法权能一体运作。

其二，相对集中行政执法是全部职权还是部分职权。为了更好地剖析公共职权转移的适当比例，暂不讨论相对集中行政处罚权涉及多少行政执法领域的横向广度,而只集中研究在既定公认的城市管理基本执法领域内，行政处罚权是全权归并还是部分权归并为宜的纵向幅度问题。

民主社会、法制国家的显著标志之一是立法、执法、司法相对独立。政府公共职权具体实施时，行政处罚与行政管理职权相对分离，行政许可与行政管理职权相对分离，是我国政治体制改革的重大举措。针对行政专业主管部门而言，罚、管分离可能是实质性的变动，但相对整个行政公共职权体系，其实只是“分而不离”的权力配置、流程再造，并不存在公权流失，更不应该有部门利益作祟的“大权旁落”的失落感。

《决定》对此给出了因地制宜的可选择性处理，确实有其一定道理。我国众多城市的经济状态、行政结构、社会问题、文化底蕴、民众意愿等要素不尽相同，需要具体问题具体分析。但如果主张部分职权归并的声音来自被整合、归并行政处罚权的行政机关、组织、机构，则应冷静反思，多问几个为什么，从而发觉后面隐藏着的真实动因，这可能更有助于明智的应对和选择。

调查表明：绝大多数城市推进相对集中行政处罚权工作，几乎无一例外地受到质疑，有关专业行政执法部门不肯放权，至多是部分放权，极少认可全权归并、转移。有的关心综合执法集权机关的素质能力，“这么多处罚权管不了，管不好，怎么得了！”于是，逐步放权理所当然；有的担心“行政管理离开行政处罚寸步难行”，处罚权多放不如少放，早放不如晚放，最好维持现状不放；也有的以为，行政执法专业性、技术性、复杂性特强，不可能全权转移给集权的综合执法部门，归并的职权以限于简易处罚程序为妥……选择分权的结果导致了城市管理综合执法的体制性困惑，林林总总的专业执法部门释放、归并、转移的部分行政处罚权，大多是原先本部门执法管不了、管不好的难办事权、小权，而实权、大权依旧保留在专业执法部门。