第三章 3-1 公共政策系统

2通过社情民意反映制度参与民主决策



注意：市民要遵循法律、规则和程序，反映情况要真实 ， 不得任意夸大事实。 举例：南京的市民论坛、中国南京网2006.2.24的市长在线 交流、市长信箱等 主要形式：电话、信函、传真、电子邮件、新闻媒体 意义作用：拓宽民意反映渠道，是决策机关进行科学决策的 重要前提 Eg:某市交通局和财政局联合发布一个文件，规定市内每辆 出租车一年增加交纳车牌营运使用费1万元，用于出租车的 管理。这一文件得到了市政府的批准。对此，多数出租车司 机认为上述做法不合理。经过讨论，大家统一了意见，决定 派代表将情况反映给《焦点访谈》栏目。《焦点访谈》播放 后，该市政府纠正了错误，撤消了该文件，退还了司机的钱 款。
3-1-1-6 公民（选民）
公民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一个最广泛的非官方主体。 在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的 制定和执行。 公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象及政策的客体。 在现代国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有： （1）对某些重大问题直接行使主权，即直接投票来决定大选、基本国策等。 （2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策； （3）用各种威胁性方式去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程； （4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式 去影响政策； （5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。



关于利益团体在公共决策过程中的行为及其作用是一个有 争论的问题。按照公共选择理论的观点，利益团体的行为 动机及原则也是按“经济人”行事的，即追求自身利益的 最大化；利益团体、政治家和行政官员在公共决策过程中 相互勾结，一起追求预算的最大化，其结果总是有损于公 共利益，浪费社会资源。 也有学者认为，利益团体的存在及活动是西方民主社会的 一个基本前提，它促进社会的多元化、决策的民主化和合 理化。应该说，利益团体参与公共决策过程在某种程度上 有助于决策的合理，特别是在那些利益团体的利益与社会 公共利益不矛盾的场合更是如此。但是，这种参与也使得 政府的决策受操纵，容易使公共政策走样，有利于特殊利 益团体的利益，而损害公共利益。 在我国，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化 格局的出现，各种利益团体也将进一步形成或发展，成为 一种重要的社会力量，并将对政府的公共决策产生日益重 要的影响。如何充分发挥利益团体的积极作用，尽量限制 其消极作用．将是我国公共决策过程中面临和必须加以认 真处理的新问题。




由于各国的社会、政治、经济和文化等方面的具体情况的 不同，利益团体的数量、成熟程度、合法化、组成方式、 对政府决策的影响力是有区别的。 在西方发达市场经济同家，利益团体成为最主要的社会组 织之一，利益团体之间的争斗成为政治过程的一个主要内 容。按照安德森的说法，在美国，利益集团经常要求政府 采取公共政策行动，他们是公共政策行动要求的主要来源 之一。 美国社会多元化的性质导致利益团体数量众多，以及利益、 规模、结构和活动方式的多样化。利益团体对公共决策的 影响力取决于若干因素，如团体成员数量、财力和其他资 源、团体的凝聚力、领导的技巧、团体的社会地位、与之 相竞争的组织是否存在、官方人士对团体的态度以及在政 治系统决策中所处的位置等。 在西方，利益团体影响公共决策的途径或方式是多种多样 的，如游说、宣传、捐款、抗议等等。
通过民主选举，选举代表人民意志的人进入决策机关，参
与、审议、监督、制定决策。 参与方式：民主选举 意义作用：使各项决策能够反映最广大人民群众利益的重 要保证

2通过社情民意反映制度参与民主决策 3通过专家咨询制度参与民主决策 4通过重大事项社会公示制度参与民主决策 5通过社会听证制度参与民主决策



我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它 是我国政策制订及立法的主要机关，也是政策执 行和监控的制约机构。 西方的公共选择理论分析了西方代议民主制条件 下立法者或政治家的行为特征及模式。根据这一 理论，政治家或立法者在政策过程中是以“经济 人”的面目出现的----即追求自身利益的最大化， 这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当 选，而为了获取选民的支持就必须许诺制定并执 行某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的 公共服务。 公共选择理论揭示了西方政治体制下的立法者或 政治家的利己本性，粉碎了西方政治家为公共利 益服务的神话。
3-1 政策系统的构成



按照某些西方学者的观点，公共政策系统是公共 政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素， 包括公共机构、公共政策制度、政府官僚机构以 及社会总体的法律和价值观。 政策系统为由公共政策主体、公共政策客体以及 与公共政策环境相互作用而构成的社会政治系统。 公共政策系统内部各因素的联系是否得当，直接 影响到公共政策运行是否顺畅，并决定公共政策 效果的好坏。

在我国，中国共产党是全国人民的领导核 心，他在政策的制定、执行、评估和监控 中起着主导作用。其在政策制定过程中的 主要作用是政治领导和向国家机关尤其是 政府部门推荐重要干部。政策方面的领导 是党的政治领导下的主要内容。中国共产 党制定出具有综合指导性和根本性的总政 策。 政党在政策制定过程中的行为类似于政治 家的行为，政治家是政党的代表。在西方， 各政党为了确保本政党的当选，要通过政 策承诺来获取更多选民的支持，会出现 “短视效应”
4-1-1-4 政党（国家公共法权主体）
政党尤其是执政党是政策主体中的一种核 心力量，公共政策在很大程度上可以视为 政党的政策。 现代国家的政治统治大都经过政党政治的 途径来实现。西方国家一般采用两党制或 多党制，在我国则采用中国共产党领导下 的多党合作制。因而中西方的政党在政策 制定过程中的地位和作用是相当不同的。 在西方两党制或多党制条件下，政党首先 与权力而不是与政策相联系，只有在大选 中获胜、取得政权的政党才能成为直接的 政策制定者，他的纲领、主张才能转变为 公共政策。
3-1-1-3 司法机关（国家公共法权主体）




作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共政 策中也有一席之地，也是政策主体构成因素之一。 美国的司法机关---法院，能通过司法审查权和法 令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影 响； 通过判例对经济政策和社会政策产生影响； 法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角 色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府 应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。 在我国，司法机关也在政策制定过程中起到某些 类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组 成部分。

西方国家的公民可以通过以上的途径去影响政府的决策，但其影响是有限的。 在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着 重大作用。党和国家的政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志 和要求的集中体现。 “从群众中来，到群众中去”
中国公民参与民主决策的方式：

1通过民主选举制度参与民主决策（间接参与）

3-1-1-5 利益团体（社会政治法权主体）



利益团体是非官方公共政策主体的最重要的构成 因素之一，它在公共决策过程中起着重要作用。 公共决策过程主要表现为利益或价值的分配过程。 为了保障或增加个人的利益，必须参与或影响公 共决策过程，利益团体是由具有共同的立场、观 点和利益的个人组成的社会组织，它的职责就是 履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益 为最高目标。 在一个国家或社会里，会现各种利益团体。这些 利益团体向政府提出要求和愿望，希望政府的公 共政策更多地考虑其利益。因此，公共决策在某 种角度上可以看作利益团体之间的互动、争斗和 妥协的过程。





在西方，尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意 义上行使立法权。如，国会中的常设委员会对提交的法案 常常拥有生杀大权，甚至可以不顾议会大多数成员的反对 行事。但在外交和国防政策的制定方面，总统拥有比国会 更大的权利，国会要服从总统的领导。 我国的人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国政 策制订及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机 构 我国的人民代表大会的法律地位至高无上，作为最高的权 力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中共对国 家级社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志 以法律的形式体现出来，使其成为国家意志---国家权力的 灵魂；二是建立政府权力体系---国家行政机关、司法机关 等。它享有最高立法权、最高任免权、最高决策权、最高 监督权； 我国人大所制定的政策的特征： （1）权威性 （2）强制性
政策系统
政策主体
政策客体
政策环境
3-1-1 公共政策主体


公共政策主体可以一般地界定为直接或间接地 参与公共政策制定、执行、评估和监控的个人、 团体或组织。 但是，由于各国的社会政治制度、经济发展状 况、文化传统等方面的不同，各国的公共政策 过程存在着差别，因此，公共政策主体的构成 因素及其作用方式也所不同。
第三章 公共政策系统
3-1 政策系统的构成 3-2 政策系统的划分 3-3 现代政策研究组织 3-4 我国公共政策系统的完善



公共政策是公共政策系统输出的公共产品。公共 政策系统不仅是公共政策运行的载体，也是公共 政策过程展开的基础，因而构成公共政策学研究 的一项重要内容。 公共政策系统是一个由若干个相互区别又相互联 系的公共政策子系统（要素）构成的政治巨系统， 它与公共政策环境持续不断地进行着物质、信息 和能量交换，从而使公共政策系统成为一个动态 的、开放的系统。 但是，现有的公共政策科学文献对公共政策系统 的地位和作用并没有引起足够的重视，缺乏对这 一问题的深入、全面的探讨。
政策主体的构成因素：

官方决策者
立法机关 行政机关