第一章 公共管理学导论

• 二、公共管理的演进历程 从历史的角度看，公共管理是在公共行政 的基础上提出并发展起来的，在不同的历 史时期公共管理（公共行政）的发展表现 出不同的特点，20世纪80年代开始的全球 性的行政改革运动即“新公共管理”运动， 是公共行政向公共管理转型的开始，公共 管理发展的趋势是政府管理的公共政策化 和公共管理的社会化。
• （三）公共管理学的定义
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公共管理学，简单地说，就是研究 公共部门管理过程及其规律的科学， 主要是研究公共部门如何高效率地为 社会提供公共服务和公共物品的科学。 政府组织的管理问题与第三部门的管 理问题共同构成公共管理学的研究范 围。
• 公共物品 • 公共物品（public goods）
• 公共物品是指公共使用或消费的物品。 公共物品是可以供社会成员共同享用的物 品，严格意义上的公共物品具有非竞争性 和非排他性。
• 公共服务产品的特性： • 公共服务产品就其整体而言具有公共物品 的性质，按照竞争性、非竞争性、排他性、非排 他性的物品属性对公共服务产品进行归类，可以 把公共服务产品划分为私有私益、私有公益、公 有私益、公有公益产品。显然，私有私益产品是 纯粹的私益性物品，如市场上的肉、菜；而公有 公益物品则是纯粹的公益性物品，如国防、社会 治安。私有公益物品和公有私益物品，则是非纯 粹的公益物品或不纯粹的私益物品。按照经济学 分析的惯例，分别称之为俱乐部物品（可以低成 本的排他）和公共池塘资源物品（竞争性和非排 他性），总称为准公共物品。
• 由于人们对于公共物品的购买方式异于私 人物品，在自利原则驱使下，消费者总是 希望不断地扩大公共物品的范围，以便免 费或者少付费来享受更多的社会福利。这 种搭便车的消费心理，造成了对公共物品 消费的一种福利“刚性”。这种福利刚性 在福利国家和社会主义国家普遍存在。
• 公共物品的供给： • 既然市场机制在提供公共物品方面是失灵的， 政府的介入就成为必要。但是政府介入公共物品 的供给，并不等于政府生产所有的公共物品，更 不等于政府完全取代公共物品的市场。政府对公 共物品的供给，可以通过直接生产公共物品来实 现，也可以通过某种方式委托私人企业的间接生 产方式来实现。前者包括中央政府直接经营、地 方政府直接经营和地方公共团体经营等三种情形， 后者包括签订合同、授予经营权、经济资助、政 府参股、法律保护私人进入、社会资源服务等六 种情形。
• 公共物品的划分 ①纯公共物品：国防，公共安全，外交，法规政 策，环境保护，基础研究，空间技术。 准公共物品：道路，能源，交通，通讯，城市公 共服务，教育，广播电视，社保。 ②有形的公共物品（硬——）：公共设施 无形的公共物品（软——）：法律。政策，制度 ③全国性的公共物品：国家或中央政府提供的服 务——国防，外交，全国性法规政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法规，政 策
• 一、公共管理与公共管理学 • （一）公共管理的含义 • 公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力， 为有效的实现公共利益，对社会公共事务进行管 理的社会活动。 公共管理的含义可以从四个方面理解： 1．公共管理的主体是公共组织（政府和非政府 组织）。 2．公共管理的客体是社会公共事务 • 3．公共管理的目的是实现公共利益。 4．公共管理过程是公共权力的运作过程。
• 公共物品的消费： • 在准公共物品的消费中，存在一个“拥挤点”。即当 消费者的数目增加到该拥挤点之前，每增加一个消费者的 边际成本是零；而达到该点之后，每增加一个消费者的边 际成本开始上升；当达到容量的最大限制时，增加额外消 费者的边际成本趋于无穷大。“俱乐部经济理论”对准公 共物品的拥挤性进行了分析。该理论认为消费同一社区的 公共物品的消费者为同一俱乐部的“成员”，其中每个成 员对于该俱乐部范围内的既定数量与质量的公共物品的消 费效用都是其他成员消费该公共物品的函数。帕累托最优 条件要求：俱乐部的任何成员在其消费公共物品时所获得 的收益必须大于或至少等于它使用其他成员所负担的边际 成本总额。
• 公共物品可以从不同的角度来加以划分。第一种 划分方法是将之分为纯公共物品和准公共物品。 凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品 是纯公共物品。国防是一种典型的纯公共物品， 其消费没有排他性。国防服务被供给，其消费便 是全社会的。公共安全、外交、法规政策、环境 保护、基础研究、空间技术等也是纯公共物品。 凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物 品是准公共物品。道路是准公共物品的典型例子， 它具有某种程度上的消费非排他性特征，在一定 限度内，你上路不影响别人上路；一旦超过一定 限度，出现拥挤或堵塞现象时，你上路就妨碍别 人上路。能源、交通、通讯、城市公共服务、教 育、广播电视、社会保障等都是准公共物品。
• 公共物品基本上可以分为三类： • 第一类是纯公共物品，即同时具有非排他 性和非竞争性；
• 第二类公共物品的特点是消费上具有非竞 争性，但是却可以较轻易地做到排他，有 学者将这类物品形象地称为俱乐部物品 （club goods）；

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第三类公共物品与俱乐部物品刚好相反，即在 消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，有 学者将这类物品称为共同资源或公共池塘资源物 品。俱乐部物品和共同资源物品通称为“准公共 物品，即不同时具备非排他性和非竞争性。准公 共物品一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者 的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为 正的情况，而不是像纯公共物品，增加一个人的 消费，边际成本为零。准公共物品到达“拥挤点” 后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。 公共物品的分类以及准公共物品“拥挤性”的特 点为我们探讨公共服务产品的多重性提供了理论 依据。
• （二）委托代理理论(Principal Agent Theory) • 委托代理理论旨在探讨代理人和委托人之间由于 信息不对称而产生的激励和监督问题，旨在减少 公共部门的代理问题。委托代理理论把政府与民 众的关系比作委托人和代理人关系。委托代理关 系建立的过程中存在着两个风险，即事前的逆向 选择和事后的道德风险。逆向选择主要指民众基 于信息不对称等原因而未能选到最佳的政府官员； 道德风险主要指政府管理过程中出现的违背公共 利益、以权谋私、贪污受贿等腐败现象。
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委托代理理论认为解决委托代理问题的关键在于如何设 计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人的目标，使 其行为符合委托人的利益，达到“激励兼容”。根据公共 部门的特性，可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行 为：其一，缩减政府规模，将公共服务签约外包。一般而 言，私营部门委托代理问题比公共部门的较轻。通过供给 生产相分离、签约外包等方式可以将公共部门委托代理问 题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托代理问 题；其二，加强监督，获取代理人所掌握的信息，降低其 讨价还价的能力，从而抑制代理人的机会主义动机。同时， 强化有利益冲突的个人或部门之间的竞争。竞争能减少委 托人所面临的代理成本，而提高代理人从事投机行为的成 本；其三，制定激励契约。固定报酬制度不能对个体产生 有效的激励效果，反而会强化官僚的偷懒动机。采取绩效 工资制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的相 容。
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非竞争性，是指某人对公共物品的消费并 不会影响别人同时消费该产品及其从众获 得的效用，即在给定的生产水平下，为另 一个消费者提供这一物品所带来的边际成 本为零。 非排他性，是指某人在消费一种公共物品 时，不能排除其他人消费这一物品（不论 他们是否付费），或者排除的成本很高。
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通常不具备排他性或(和)竞争性,一旦生 产出来就不可能把某些人排除在外的商品 称为(纯)公共物品。所谓商品的排他性是指 商品的生产者或者购买者可以很容易地把 他人排斥在获得该商品带来的利益之外； 商品的竞争性是指消费商品的数量与生产 这一数量的成本有关。
• 公共选择理论认为政府低效和规模不断膨胀的根 本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性， 具体而言：第一，缺乏竞争。官僚机构垄断了公 共物品的供给，缺乏节约成本、提高效率的压力； 第二，缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市 场性质，公共产出难于测量，官僚的目标并非利 润最大化，而是预算规模最大化，造成公共生产 过剩；第三，缺乏监督。官僚机构在公共生产信 息方面占有优势，监督者有可能受到“被监督者” 的操纵。在监督机构面前，被监督者所处的地位 使他们实际上可以强制规定最符合自身利益的政 策。
• （三）交易成本理论(Transaction Cost Theory) • 交易成本概念产生于对企业性质的分析，指事前签定契约、 事后监督和实施它的各类费用之和。交易成本理论认为新 古典经济学的零交易成本假设是不现实的，利用市场机制 需要付出交易成本，企业的出现与交易成本相关。从交易 成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式 无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置， 因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机 构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服 务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定 政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。在 官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场机制是合理的 选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本， 不能想当然认为市场机制必然优于官僚制。 。
• 插讲： 新公共管理运动的理论基础与历史 背景
• （一）公共选择理论（Public Choice Theory） • 公共选择理论也可以称作研究政府失灵的理论。 在公共选择理论看来，公共选择过程即政府管理 过程的基本缺陷有：无法显示对公共物品的真实 需求，官僚机构的自我需求代替了社会的需求； 官僚供给公共物品缺乏效率，往往导致预算及政 府规模的膨胀；官僚对公共物品供给的单一性和 统一性无法满足消费者需求的多样性和选择性。 公共选择理论解释寻租腐败等政府失灵现象都是 基于一个基本的人性假设即经济理性人假定，这 是分析政府人行为的逻辑起点。该理论认为每个 人都追求自身利益，都是一个有理性、会计算、 有创造性并能获取最大利益的经济人，不会因为 自身所处的领域不同而改变。