杜家台分蓄洪区运用补偿探析

第２６卷增刊２　２０１７年１０月中　国　矿　业ＣＨＩＮＡ　ＭＩＮＩＮＧ　ＭＡＧＡＺＩＮＥ　Ｖｏｌ．２６，ＳｕｐｐｌＯｃｔ．　２０１７杜家台分蓄洪区运用补偿探析彭贤则，李鹏飞（湖北工业大学，湖北武汉４３００７０） 摘　要：杜家台分蓄洪区是目前湖北省运用比较频繁的分蓄洪区之一，按照国家相关规定，对杜家台分蓄洪区运用要进行补偿，但在实际运用补偿过程中，存在相关法律不健全、管理机构无法发挥其作用、补偿方式单一、分蓄洪区内财产确定难，补偿落实难等问题。

面对这些问题，应当健全法律法规、成立统一管理机构、提高工作人员素质、引入保险机制、发展第三产业等，以此促进杜家台分蓄洪区的可持续发展。

关键词：杜家台分蓄洪区；运用补偿；可持续发展 中图分类号：Ｆ１２７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－４０５１（２０１７）Ｓ２－０１３２－０３Ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｐｅｏｐｌｅ　ｌｉｖｉｎｇ　ｉｎ　Ｄｕｊｉａｔａｉ　ｆｌｏｏｄ　ｄｉｖｅｒｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｓｔｏｒａｇｅ　ａｒｅａｓＰＥＮＧ　Ｘｉａｎｚｅ，ＬＩ　Ｐｅｎｇｆｅｉ（Ｈｕｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｗｕｈａｎ　４３００７０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｕｊｉａｔａｉ　ｆｌｏｏｄ　ｄｉｖｅｒｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｓｔｏｒａｇｅ　ａｒｅａｓ　ａｒｅ　ｏｎｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍｏｒｅ　ｆｒｅｑｕｅｎｔｌｙ　ｕｓｅｄ　ｏｎｅ　ｉｎ　ＨｕｂｅｉＰｒｏｖｉｎｃｅ．Ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｒｅｌｅｖａｎｔ　ｌａｗｓ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｐｅｏｐｌｅ　ｌｉｖｅ　ｉｎ　Ｄｕｊｉａｔａｉ　ｆｌｏｏｄ　ｄｉｖｅｒｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｓｔｏｒａｇｅａｒｅａｓ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｅ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｅｄ　ｗｈｅｎ　ｕｓｅ　ｉｔ．Ｉｎ　ｆａｃｔ，ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｐｅｏｐｌｅ　ｌｉｖｅ　ｉｎ　Ｄｕｊｉａｔａｉ　ｆｌｏｏｄ　ｄｉｖｅｒｓｉｏｎ　ａｎｄｓｔｏｒａｇｅ　ａｒｅａｓ　ｉｓ　ｆａｉｌｅｄ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ　ｒｅａｓｏｎ：ｌａｗｓ　ａｎｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ　ａｒｅ　ｆａｒ　ｆｒｏｍ　ｐｅｒｆｅｃｔ，ｔｈｅｗａｙ　ｏｆ　ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｉｓ　ｌｉｍｉｔｅｄ，ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ　ｆｕｎｄ　ｉｓ　ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ　ｔｏ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ，ａｃｃｅｓｓｉｎｇ　ｐｒｏｐｅｒｔｙ　ｉｓ　ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ．Ｔｏ　ｓｏｌｖｅ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｔｈｅ　ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｅ　ｔａｋｅｎ：ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｓｔａｆｆ ｓ　ｏｃｃｕｐａｔｉｏｎａｃｃｏｍｐｌｉｓｈｍｅｎｔ，Ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ　ａ　ｕｎｉｆｉｅｄ　ａｇｅｎｃｙ，ｍａｋｉｎｇ　ｌａｗｓ　ａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅｌｙ，ｉｎｔｒｏｄｕｃｉｎｇ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ，ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ　ｔｈｅ　ｔｅｒｔｉａｒｙ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ．Ｏｎｌｙ　ｉｎ　ｔｈｉｓ　ｗａｙｓ　ｃａｎ　ｂｏｏｓｔ　ｔｈｅ　ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆＤｕｊｉａｔａｉ　ｆｌｏｏｄ　ｄｉｖｅｒｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｓｔｏｒａｇｅ　ａｒｅａｓ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｆｌｏｏｄ　ｄｉｖｅｒｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｓｔｏｒａｇｅ　ａｒｅａｓ；ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ；ｔｈｅ　ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ收稿日期：２０１７－０９－２０ 责任编辑：刘艳敏作者简介：彭贤则（１９６４－），男，湖北工业大学马克思主义学院副院长，教授；李鹏飞（１９９３－），男，湖北工业大学马克思主义学院，硕士研究生。

平原分蓄洪工程，就是利用平原地区原有的洼地、圩垸或蓄洪垦殖区，加以人工控制，在遇到大洪水时有计划地分蓄超额洪水的防洪措施［１］。

分蓄洪工程是一种在危机情况下，牺牲局部、保护重点的有效应急防洪措施，这已为历次防汛斗争实践所证实。

１　杜家台分蓄洪区概况１．１　地理位置杜家台分蓄洪区位于蔡甸区东南，总面积６１３．９８ｋｍ２，按其行政区划分为蔡甸区３４７．８０ｋｍ２，汉南区１７５．８０ｋｍ２，仙桃市９０．３８ｋｍ２。

北从仙桃市朱家台起经周帮、江集闸、军山闸、摆角堤至德丰闸，穿金堆垸，至官莲湖止；西临仙桃市草八、红旗各垸，从公明山起、经五子窑、华湾闸、纯良岭闸、沙湖泵站至石山港止；南从石山港闸沿东荆河堤，经保丰泵站、大垸子闸、三合垸，再从汉南新沟沿长江干堤，经新沟闸、水洪闸、邓家口至大嘴止；东从大嘴起沿长江干堤经陡埠至大军山泵站，再由长山头起，过设法山至新合堤经竹林湖、黄陵矶至狮子山止。

杜家台分蓄洪区由分洪道堤、北围堤、西围堤、东南围堤和周围山丘包围形成。

１．２　工程现状杜家台分蓄洪区设计蓄洪水位３０．０ｍ，总容积３８．６１亿ｍ３，其中行洪河道蓄洪容积为４．８８２亿ｍ３，泛区未围部分蓄洪容积为５．９５７亿ｍ３（含张沉湖蓄洪容积），蓄洪围垸容积为２７．７７１亿ｍ３（不包括三羊头以下行洪道两岸洲滩围垸）。

杜家台分蓄洪区内有大小围垸２９个，其中武汉市蔡甸区１６个，增刊２彭贤则，等：杜家台分蓄洪区运用补偿探析开发区托管５个，汉南区３个，仙桃市５个，围垦面积约５５８．８６ｋｍ２。

杜家台分洪闸位于汉江下游右岸，仙桃城区以东６ｋｍ处。

杜家台分洪闸是汉江下游唯一的分洪控制工程。

该闸于１９５６年４月建成，设计分洪流量４　０００ｍ３／ｓ，校核分洪水位为３５．４５ｍ，校核分洪流量５　３００ｍ３／ｓ。

１９６４年１０月，该闸超标准运用，最大分洪流量达５　６００ｍ３／ｓ。

杜家台分洪闸自１９５６年建成以来，共运用２１次，平均２．７ａ运用一次，分洪运用总历时２　３１４ｈ，累计分泄洪水总量达１９６．７４亿ｍ３。

在历次分洪运用中分别降低汉江干流仙桃站水位１～３ｍ。

为确保汉江下游和武汉市的防洪安全发挥了巨大的作用。

杜家台分洪闸其分洪运用频率之高，效益之显著，在全国同类型涵闸中居首位。

２　运用补偿存在的问题２．１　相关法律不完善，依法补偿难度较大为保障分蓄洪区及时有效运用，国务院于２０００年５月颁布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（以下简称《补偿办法》），这是我国防洪史上的一件大事，将对我国防洪减灾事业产生积极的影响［２］。

湖北省也在１９９６年１１月２２日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第２３次会议通过《湖北省分洪区安全建设与管理条例》。

但以上两部法律法规制定的时间都比较早，随着社会的进步，已经无法满足当今分蓄洪区的发展建设要求，不符合杜家台分蓄洪区的实际情况；同时，以上两部法律法规中，对于补偿问题的相关规定不够细化且不科学，实际工作中操作难度大。

分蓄洪区的补偿范围是国家明确规定的，具体包括：①农作物、专业养殖和经济林水毁损失；②住房水毁损失；③无法转移的家庭农业生产机械和役畜以及家庭主要耐用消费品水毁损失［３］。

经济作物和专业养殖的补偿来说，现行的《补偿办法》规定，“农作物、专业养殖和经济林，分别按照蓄滞洪前三年平均年产值的５０％～７０％、４０％～５０％、４０％～５０％补偿”，许多经济作物和禽类养殖前期投入大且不盈利，有些需要３～４ａ才能回本，如果分蓄洪时遇到不盈利时期，按照现行法律补偿力度较小，农户损失巨大。

２．２　管理机构有名无实，补偿主体确定难２０００年７月，根据湖北省防汛抗旱指挥部下达的《关于委托湖北省汉江河道管理局承担杜家台分蓄洪区建设管理职责的通知》，相应成立了杜家台分蓄洪区建设管理局（以下简称杜管局），为方便开展日常管理工作，分别在杜家台分蓄洪区所在的武汉市蔡甸区、汉南区、仙桃市、汉川市相应成立了管理分局。

但是不管是杜管局还是其分局都属于“三无机构”，即无常设机构（只是在水务局或水利局挂牌）、无人员编制、无管理和事业经费。

名义上存在杜管局，实际上却不能发挥其应有作用。

此外，由于各单位行政职能及地位不同，相互之间存在推诿现象。

有时为了回避承担相应的补偿款，当需要分洪的时候，相关主管机构不愿下达分洪命令，一拖再拖，贻误分洪的最佳时机。

更有甚者，创造出“分流”的概念来代替分洪的事实，以此推卸责任。

２．３　补偿方式单一，且落实难现有的对分蓄洪区补偿方式一般分为两种，一种是根据居民损失的财产，给予一定的现金补偿，另一种是减免赋税。

随着２００６年农业税的全面取消，减免赋税这种方式形同虚设。

中央和地方的配套补偿（即中央与地方按比例承担相应的补偿费用）逐渐成为分蓄洪区唯一的补偿来源。

单独依靠中央与地方的配套资金，增加了国家财政负担。

另外，虽然提出了“谁受益、谁承担”的补偿原则，但是由于没有实际的统一管理机构，缺乏监督，并且受益地区和杜家台地区行政级别的差异等原因，致使杜家台分蓄洪区自１９５６年建成至今，共运用２１次，但洪患过后，杜家台分蓄洪区从未得到应有补偿，国家和地方也基本没有任何优惠扶持政策。

２．４　分蓄洪区内人、物情况复杂，财产状况确定难度大由于历史原因，分蓄洪区曾是管理的边缘地带，一度成为超生的“安全区”，许多蓄洪区外的超生人员躲避于此，造成临时居住分蓄洪区内的生产人口（以下简称区内居民）迅速增长，有部分人口甚至会定居下来，且部分定居人口无户籍；另一方面，虽然杜家台分蓄洪区使用频率高但每次分蓄洪淹没面积有限，部分区内居民大量开垦常年淹没不到的地区，种植一些经济价值高的作物。

另外，为了拉动地方经济发展，提高当地政府官员的业绩，在当地行政部门的默许下，甚至在蓄洪区内投资设厂，进行生产经营活动。

以上情况的出现导致分蓄洪区内大量的人口、农田，厂房等无法准确统计。

这一方面给分蓄洪前的转移工作增加难度，另一方面，既给补偿工作带来麻烦、增大分蓄洪所带来的财产损失，同时又增加了国家的财政负担。

３　运用补偿的必要性３．１　有利于调动各利益方的力量，减轻国家财政负担目前对分蓄洪区的补偿，基本采取单一的配套３３１补助的方式，而没有根据分蓄洪区的具体情况，协调区内各个部分的关系，调动当地政府，收益行政区等各利益相关方投入补偿工作。

只有充分调动各利益相关方，并采取科学合理的综合措施，多渠道、多形式进行补偿，才能改变只依靠国家和地方配套补助的单一局面，从而减轻国家财政负担。

３．２　有利于分蓄洪工程的顺利运用，发挥分蓄洪区的作用如果没有采取合理的补偿措施，致使分蓄洪区居民承担过多的损失，且无法得到适当补偿，分蓄洪工作就很难得到区居民的理解与支持。

一方面，会导致在平时，区内居民不爱护分蓄洪工程的基础设施，造成公共财物的损毁。

在分蓄洪工作开展时，可能出现部分群众不配合转移的情况，影响分蓄洪工程的顺利使用；另一方面，会造成部分群众对政府的不满，损害政府形象。