对世界文化遗产地丽江古城管理主体设置的分析

对世界文化遗产地丽江古城管理主体设置的分析

摘要：本文根据丽江古城的现实状况及突出特点，从主体设置的复杂性，主体现状的不稳定性及解决问题的迫切性进行分析，并提出了确立完善管理主体的相关措施。

关键字：遗产管理管理主体丽江古城旅游发展

Abstract: in this paper, according to the reality of the old town of lijiang and outstanding characteristics, from the main body of the complexity of the set, the main body status of stability and the solution to the problem of urgency to carry on the analysis, and put forward the establishment of the subject of perfect the management measures.

Key word: heritage management management subject lijiang ancient city tourism development

丽江古城，是中国历史文化名城，具有800余年的历史，是我国保存最为完整，最具纳西族风格的古代城镇。1997年12月，丽江古城被联合国教科文组织世界遗产委员会列入“世界文化遗产”名录；2011年7月，又被国家旅游局批准成为国家5A级景区。作为拥有两块“金字”招牌的旅游目的地，如何对它进行有效的保护、管理和开发是一项具有重要意义的课题，如何科学合理地对其设置管理主体，对古城保护和管理职能的有效实行具有至关重要的作用。

一、世界遗产地丽江古城管理主体设置的复杂性

1、主体的行政管辖的重叠。根据我国《风景名胜区条例》的规定“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”然而丽江古城范围包括大研古城、白沙民居建筑群、束河民居建筑群三大片区，位于丽江市古城区、玉龙纳西族自治县两个同级行政区域内，如果划归两个县级地方政府分别设立管理机构，就会有地方保护主义的出现，出现争夺旅游资源、争夺客源的问题。

2、主体的多元化管理职能的缺失。根据现行的的行政体制，对于跨行政区域的景点，为便于景区统一管理，一般成立统一的管理机构。但这样的管理主体适合应用于占地面积较大、区域内居民较少，以自然风光为主的景区。对丽江古城这样管理对象，设置这种管理主体显然不适合。丽江古城现有居民6200多户，2.5万余人，其中，纳西族占总人口绝大多数。丽江作为一座拥有800年历史“活

着的古城”，当地的居民承载着传承民族文化和延续特有的生活习俗的重任。景区管理主体本身就有保护、管理景区的职责，对于处理当地居民民政事务的社区管理职能显得力不从心。

3、主体的管理权限的不确定。根据我国现行的行政管理体系的职责分工和管理权限，风景名胜区及世界遗产地作为公共资源，各级城市规划、建设、文物保护、环境保护等部门都依据其职责对风景名胜区中的资源有监督、管理、建设的职能。职能横向交错，存在各部门职能越位、缺位和错位，从而提高了行政成本，降低了行政效率。

二、丽江古城管理主体的发展过程及管理现状

（一）丽江古城管理主体的发展过程

1、1986年，丽江古城被批准为第二批国家历史文化名城，1994年6月2日，云南省人大常委会颁布了《云南省丽江历史文化名城保护管理条例》。在这期间，丽江古城由当时的古城所在地丽江纳西族自治县城建局和大研镇政府直接管理，没有专门的古城保护管理结构。

2、1997年10月，根据《云南省风景名胜区管理条例》，成立大研古城管理所，作为大研镇政府保护古城的直属事业单位,直接实行对古城的保护职责。

3、2000年6月，成立丽江古城保护管理委员会，作为原丽江纳西族自治县人民政府负责保护管理古城的专门机构。

4、2002年2月，成立了由地、县主要领导，地、县有关单位和部门，专家学者及古城居民代表组成的市级(原地级)古城管理委员会，及其古城保护管理委员会办公室和古城管理有限责任公司。古城管理委员会办公室属议事协调机构。

5、2005年12月2日，云南省人民代表大会常务委员会制定通过了《云南省丽江古城保护条例》，依照条例依法成立丽江古城管理局，将古城管理委员会从议事协调机构调整为丽江市政府的工作部门。

（二）丽江古城主体管理现状及存在问题：

在古城保护管理局成立之后，根据《云南省丽江古城保护条例》、《文化部世界文化遗产保护管理办法》等相关法规，加强古城市场准入监管，合理布局古城商业网点；鼓励传承民族文化，制定了针对原住居民的一系列惠民政策。在这些措施下，探索出了一条适合丽江古城保护管理的“丽江模式”。

在取得成绩的同时，理顺古城保护管理局与古城区人民政府以及相关职能部门的权利责任关系是当务之急。以下是目前存在的一些问题：

1、古城保护管理局与大研古城管理所权责利划分不清晰

古城保护管理局对于古城的管理具有以下职权：依法征收、管理和使用古城管理费；核发风景名胜区准营证，加强古城市场准入监管，合理布局古城商业网点；根据省人民政府授权，依法集中行使丽江古城保护管理的行政处罚权。在古城管理活动中，古城保护管理局拥有最重要的财权、审批权和执法权。但隶属于古城区大研街道办的古城管理所下设有环卫公司、公厕公司、便民服务公司、旅游咨询公司，承担着古城街道河道环境卫生管理、免费公厕清洁管理、便民运输服务以及综合执法等任务，古城管理的一线工作都由其承担，工作经费也主要由古城区财政拨付，古城保护管理局每年只划拨一部分资金。

另外，古城保护管理局与大研古城管理所之间没有直接的行政隶属关系，但在行使执法权的过程中，

2、古城保护管理局与市、区相关职能部门及社区存在职能要求的不一致性

丽江市及古城区两级专业职能部门依据职责对古城都具有管理的权限，这就与古城保护管理局的职责重叠。两者职能重叠，但要求不同。丽江古城内现有2.5万人日常居住和从事经营活动，无论是公共服务的具体供应部门还是旅游商业活动的监管部门，按照其职责对居民日常事务和经营活动具有管理的权限。古城保护管理局对古城建筑的保护、传统文化的传承都要进行整体性规划，在这种整体规划的指导下，势必对市、区相关职能部门以及社区的工作提出更高的要求。例如，对于古城建筑的修缮，城市建设规划、土地资源管理等部门要严格审批；对于治安消防，公安部门应该依据古城建筑、街道的特点，在人员和器材的配备上提出更高的要求；对于留住古城的居民，应该提供更好的公共服务；强化居民和商户古城保护理念，社区就要承担更重的工作任务。如果各部门按其职责不与一般行政区域相区分对待，就不利于古城的保护管理。

三、合理设置古城管理主体的建议

（一）确立丽江古城管理局的主要管理主体地位，明确古城保护管理局与市、区各职能部门的管理权限。

丽江古城保护管理局是丽江市政府工作部门，是按照《云南省丽江古城保护条例》，为保护管理丽江古城而专门成立的机构。首先，要明确古城管理局在古城管理中的主体地位。丽江古城保护管理局要以保护丽江古城的全局高度，负责编制《丽江古城保护规划》及其他专业管理规划，在宏观层面督促、协调市、区相关职能部门做好古城的保护管理工作。其次，古城保护管理局对于古城商业管理中的核心权力——审批权，在做好整体规划下，应当拥有最高及最终的审批权。如市场准入、建筑、土地审批等行为，古城保护管理局要严格按照《云南省丽江古城保护条例》和《丽江古城保护规划》进行审核，之后，再交由相关市、区职能部门进行审批。各市、区职能部门对职能范围内的相关工作应该提出更高的要求，在古城管理保护的过程中应按照相关条例及规划积极配合古城保护管理局开展工作。