国有企业集团化管控授权改革探讨

国有企业集团化管控授权改革探讨

作者：赵海

来源：《先锋》2017年第07期

近年来，随着国企改革顶层设计方案——《关于深化国有企业改革的指导意见》的正式出台，国企改革大潮涌动，各项改革措施取得实质性进展。按照成都市委、市政府的要求，成都金融控股集团作为市属3家试点单位之一，积极推进各项改革试点工作。在此，本文就国有企业集团化管控模式中，如何通过授权改革激发企业活力进行探讨。

实施授权改革，打破怪圈

在集团化管控模式下的企业中，较普遍地存在决策权过于集中在总部、责任边界不清、管得过多过细、管理“越位”等问题，这种集权化管理方式，将投资、融资、人事、财务等决策权上收到总部，导致子公司活力不足。与此相对应，近年来，也有不少企业由于总部放松管理实施“散养”，導致子公司发展方向不明、经营业务受损、资产质量下降、人员机构臃肿等各种“乱象”。

由于“一放就乱、一收就死”怪圈阴影的存在，两害相权取其轻，管理者就偏好于采取集权化管理方式。而事实上，从理性的国企管理者角度讲，其并不愿意这么做：一是子公司上报决策事项越来越多，不堪重负；二是决策链条长，效率低下，子公司怨声多；三是决策权集中责任也集中，决策压力越来越大。随着企业的不断发展壮大，集权化管理方式的弊端和矛盾愈加突显，已越来越不适应发展的需要，甚至成为发展的制约因素。为此，实施授权改革，放权于子公司势在必行。

推进授权改革需增强的认识

一是增强子公司是独立市场主体的认识。依据《公司法》成立或者经公司制改造并按照《公司法》进行工商登记后的企业，具备独立市场主体地位。集团化管控中，子公司的所有权属于股东，经营权属于子公司，子公司应具有完全的经营自主权。《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，要坚持所有权与经营权分离，“促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。”为此，集团总部应把经营自主权通过充分授权，放还给子公司。

二是增强对建立现代企业制度的认识。国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。总部与子公司之间应以资本为纽带依法行使股东权利，避免在集团内部形成“政企关系”，明确总部与子公司责任边界，按照权利、义务、责任相统一，激励机制与约束机制相结合的原则，建立科学的管理体制，激发子公司活力、创造力和市场竞争力。

三是增强健全法人治理结构的认识。建立健全子公司法人治理结构并有效运行，直接关系到总部敢不敢放权的问题，也直接关系到授权改革的成败。当前，一些企业法人治理结构形式上是有了，但形同虚设、子公司“一把手”说了算的问题仍然存在，公司治理实质上是不规范的。为此，健全法人治理结构重在做“实”。

授权改革应做好“放管结合”

授权改革的目标是确保授权“授得下、接得住、行得稳”，方式便是“放管结合”。

第一，怎么“放”？要做好放权工作，在授权之前，子公司要做好两方面的基础工作。

一是健全法人治理结构。健全法人治理结构，重点是规范子公司董事会建设。首先，完善董事会建设。原先不设董事会，只设一名执行董事的子公司随着发展规模的壮大，应通过股份制改造及修改章程完善建立董事会。其次，优化董事会成员结构。提高外部董事比例、补充职工代表董事、适当增加董事数额。子公司董事会应有总部派出董事。

二是做“实”董事会。就是要规范公司治理，切实解决子公司董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题。首先，严格规范董事任职条件和资格，确保董事具备应有的决策能力。其次，总部派出董事应作为专职董事履职。第三，完善董事会运行机制。建立健全董事会议事决策制度体系；建立健全权责对等决策机制，规范董事长、总经理行权行为；改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理；董事对董事会决议承担责任，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任。

完成上述基础工作后，子公司对总部的授权就能“接得住”。总部在推进授权改革中，应依据子公司的不同情况，采取分级、分类、分步的办法授权给子公司，最终实现充分授权，即总部除保留体现股东权责、有外部监管要求的事项外，其它权利能放则放，“切实落实和维护子公司董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。”

第二，如何“管”？要明确“放管结合”中的“管”，不是对日常经营活动的管理而是监督管理，即对授权后的子公司的运行是否“行得稳”实施监督。

总部对子公司的监管，应有效发挥资本纽带作用，以股东应有的权责，通过出资人监督和审计、纪检监察等途径进行。监督应以问题为导向，以国有资产保值增值、防止流失为目标。对纳入总部目标管理的子公司的监督管理，要着重做好四方面的工作。

一是明确总部与子公司的功能定位。总部是投资者，属于资本层；子公司是投资对象，负责生产、经营及资产运营管理，属于资产层。总部着重加强对子公司战略管理、投资产业布局、监督考核及重大人事安排的功能定位；子公司着重加强投资及运营、产品开发及市场拓展、成本控制及资产保值增值的功能定位。构建“集团总部资本投资层—子公司资产运营层”二级架构。

二是强化产业、投资及子公司资产运营状况研究，不断优化投资布局。放权以后，总部不再参与和直接干预子公司经营管理，而是要从出资人角度加强对子公司所处行业、领域发展动态及趋势的研究，以及子公司对外投资状况、资产运营状况等的研究和动态评估，分析其发展的机会、威胁与优势、劣势，以股东的身份通过董事会引导子公司正确开展战略制订、调适、实施等管理，确保子公司的发展方向和速度符合出资人的要求和期待。

三是建立科学有效的监督体系。强化监事会监督，落实企业内部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。集团总部派出专职监事（可以兼任其他子公司监事）依法对日常经营管理活动开展事前、事中监督。强化审计监督，审计监督应由总部审计部门或总部外聘中介机构实施，原则上不授权子公司代为总部开展审计，消除同体、同级监督偏软的弊端。总部通过监事会监督、审计监督以及战略管理、资产管理、财务、法律等总部职能部门的专业监督，形成对子公司的事前、事中、事后监督闭环，形成监督合力。同时，强化纪检监察、巡视监督，强化问责。

四是严格考核，强化结果应用。把子公司年度发展战略目标、年度经营预算制定与执行、重大决策落实、年度经营利润、资产保值增值、内控体系建设与制度执行等重要工作纳入目标考核指标，并严格考核。考核结果作为对子公司董事长、总经理等重要人事任免或调整的重要依据。建立能进能出、能上能下的选人用人机制，确保子公司经营任务的达成和各项改革及发展目标的实现。