行政组织边界理论基础上的我国农业行政执法体制改革理论模型研究

收稿日期:2004207207作者简介:蔡恒(1963-),男,江苏省农业林厅党组成员,高级农艺师,南京农业大学经济与贸易学院博士生。

第4卷　第3期南京农业大学学报(社会科学版)2004.4(3)VO L.4,NO.32004年9月Journal of Nanjing Agricultural University (S ocial Sciences Edition )Sep.,2004行政组织边界理论基础上的我国农业行政执法体制改革理论模型研究蔡　恒(南京农业大学经济与贸易学院,江苏南京210095)摘　要:农业行政执法正逐步成为一项重要的农业行政职能,农业行政综合执法是我国农业行政执法体制改革中产生的新生事物,在实践中受到各方利益群体的质疑。

本文以我国行政体制改革是行政边界和行政组织边界的双重边界重构为理论基础,研究归纳出我国农业行政执法的三种理论模型,并阐述了模型形成的依据和模型的替代顺序,认为综合执法是我国现阶段提高农业行政执法效率切实可行的选择,从长远来看也可能是一种过渡形式。

关键词:行政边界;行政组织边界;农业行政执法;模型中图分类号:D922　文献标识码:A 文章编号:1671—7465(2004)03—0012—07 农业行政执法组织的形成和演变与农业行政执法职能日益增强直接相关,分散在各职能部门的农业行政执法权是我国农业行政执法组织初始边界形成的依据。

由于被包含在其他行政职能组织内部,我国农业行政执法组织可以说缺乏清晰的初始边界。

确立农业行政执法组织的有效性,重新构造行政组织的内部结构,是现阶段提高农业行政执法效率的有效途径。

一、行政组织边界理论基础上的行政执法体制改革 我国行政体制改革的重点涉及两个层面:一是行政边界的调整;二是行政组织边界的重构。

两重边界之间具有关联性,但不是一一对应的关系。

11我国行政体制改革是行政边界与行政组织边界的重构过程行政边界和行政组织边界是需要区分的一对范畴。

改革开放以来,我国进行多次行政管理体制改革,涉及两重边界的重构,行政边界重构对应政府行政职能范围的调整,行政组织边界重构对应行政机构的现实再造。

显然,行政边界很大程度上是一个具有规范色彩的抽象概念,它的拓展或收缩表现为政府职责范围的扩张和减少。

而行政组织边界是个有形实体,表现为现实中的一个个行政单元。

行政组织与产业组织有着类似的边界类型,可以参照产业组织理论描述行政组织的边界构造。

行政组织内部同样具有垂直边界、水平边界、外部边界和地域边界四种常见的边界形式。

一般组织边界及部门间边界的机理特征,也适用于行政组织边界。

行政行为的特殊性使得组织在形成、演变和边界重构等方面,有别于其他类型的组织。

通常,行政权力的静态分配构成行政组织的初始边界。

其中,行政权力结构性分配形成垂直边界,行政权力功能性分配形成水平边界。

行政组织边界是行政组织的静态结构,它是行政权力静态运行的基本框架。

行政组织边界同时还受到行政权力动态结构的制约,并处于不断的边界微调当中。

行政权力动态结构对我国行政组织边界的影响广泛而深远,行政职权的非理性授予或随意性委托,21直接导致行政组织边界的无节制扩张。

行政组织一旦出现新的边界特征,意味着组织内部原有的平衡关系被打破,新的平衡关系的建立。

行政边界重构是指由于行政组织内外部条件变化引起组织边界呈现新的特征,这一过程不同于行政权力动态结构对组织边界的影响。

一般来讲,特定的行政边界决定了特定阶段行政组织边界的大致范围。

当然,组织内部各种权变因素也会引起行政组织边界重构,比如,人员变动因素,行政价值观念的转变等等。

21有效行政执法组织的特征我国行政执法中经常遇到的问题是,由于无效组织的存在,行政执法效率从机构上得不到保障。

要解决执法组织有效性问题,就必须拆除边界冗余的部分,形成清晰的有效执法组织边界,行政执法效率的提高才有组织基础。

研究有效行政执法组织,是在理论上对有效制约行政执法权的进一步探索,确定执法组织的有效边界是在组织结构上寻求解决执法效率低下的途径。

确立行政执法组织的有效性包括三个方面:组织的法定性、结构的有序性和行为的效率性。

组织的法定性是解决行政执法的主体资格问题。

农业行政执法中的执法主体不合法主要表现为不具备主体资格的单位随意以自己的名义执法,具有执法主体资格的单位随意委托给不合格的组织和人员执法,以及具有执法权的单位超越法定权限执法等等。

不具备执法资格的执法主体是无效的执法组织,而无效执法组织的存在,既是对公正执法的诋毁,也是制约效率的重要因素。

行政执法组织的合法性不能自行解决组织内部职权范围不明,权限重叠、冲突等问题。

以农业行政执法为例。

对种子、农药、饲料、肥料的管理分散在各个职能部门,相应的行政执法行为也由各职能部门或其委托的部门分别承担,执法权由几个部门同时行使。

这样的机构设置,缺乏科层体系所应该有的严密和有序。

从行政组织内部看,部门众多,人员富余,行政成本居高不下;从实际监管效果看,多头执法往往不是齐抓共管,而是互相推委,更有甚者,“有利”的地方争着上,“无利”的地方抢着让。

农业行政执法组织结构设置上的无序,是导致行政执法效率低下的主要原因之一。

提高行政效率既是我国行政体制改革的目标,又是行政体制改革的一项基本原则,效率已经成为检验行政体制改革成功与否的标准之一。

有效的行政执法组织,不仅要有利于执法效率的形成和提高,还要有利于执法效率的评价。

行政效率的测评工作比较复杂,对行政执法效率的评定尤其困难。

除了行政执法行为的特殊性之外,分散的行政执法模式加大了对效率的测评难度,同时也抑制了执法效率的提高。

目前有“一部法”,就建“一支队伍”,看起来有法律依据,但结果是执法队伍迅速膨胀,不仅各级政府的行政执法队伍多,而且部门内部的行政执法机构也多。

虽然执法机构林立,但是相关部门却感到执法力量单薄,甚至无法进行有效的日常管理。

这样的机构设置,与追求执法效率的宗旨是背道而驰的。

31行政边界下行政组织边界的确定给定行政边界条件下,行政组织边界变化是有限度的。

也就是说,特定的行政边界要求有相应的行政组织边界,体现为一定的组织结构。

行政边界的变化是引起行政组织变革的重要因素。

在我国现阶段,行政边界变化的主要内容是政府职能转变,主要表现为行政边界的逐步内敛。

客观上讲,经济体制改革缩减了部分政府经济干预职能,与此相对应的,应当是缩小的政府行政机构组织和人员构成。

行政组织长期处于垄断地位,组织的结构状况多年来没有实质性变化,然而结构上的弊端还是通过其它方式表现出来,比如,低下的行政效率、冗员过多、以及机构庞大。

组织变革是不以人的意志为转移的客观过程。

对行政组织来说,外部环境已经发生了巨大的变化,行政体制变革迫切需要与经济体制变革协同,行政组织的机构创新必须跟上行政职能调整的步伐。

行政组织自身成长规律以及组织内部的管理条件也发生了变化,也需要对整个行政组织结构进行创新性设计和调整。

行政组织的组织创新过程必须考虑自身的组织特征,它具有与一般组织变革不同的特点:首先,必须按照特定行政边界调整的规划来进行;其次,使行政组织既能适应当前的环境要求和组织内部条件,又能适应未来的外部环境要求及未来的内部条件的变化;其三,充分考虑知识、技术的更新以及人员心理和态度等因素的变化,特别是法律规定或者法定程序的改变;其四,创新要建立在提高组织效率和个人工作绩效的基础上,因为具体的行政执法行为多数情况下由具体的执法人员做出,执法者个人的工作效率直接代表着31第3期 蔡恒:行政组织边界理论基础上的我国农业行政执法体制改革理论模型研究 执法组织的效率,如何在机构设计上保障两个效率的统一,是行政执法组织变革需要务实之处。

农业行政综合执法组织的出现,一方面体现了行政组织的机构创新,另一方面也是农业行政体制改革过程承上启下的举措。

二、农业行政执法模型构建理论分析本文归纳出我国农业行政执法的三种模型,分别为传统执法模式、综合执法模式和将来的农业行政执法模式。

确立这三种模式的依据是不同时期农业行政执法组织的边界状况,然后根据有效行政执法组织的特点确定三种模式的替代顺序。

11组织结构是模型构建的依据图1　传统农业行政执法模式注:传统农业行政执法组织包含在行政组织内部,其中事业单位承担了许多执法任务。

计划经济体制下,我国农业行政职能部门的设置,着眼于农业生产管理,至今这一特征仍然比较明显。

我国农业行政执法组织初始边界形成的依据是分散在各职能部门的农业行政执法职能。

在传统执法模式组织结构(图1)中,长方形A 、B 、C 代表各职能部门,它们都部分拥有行政许可、行政审批、行政处罚等具体行政行为的实施权。

但实际承担执法工作的,却不是这些拥有部分行政执法权的行政职能部门。

在江苏,省种子站负责种子管理、省植保站负责农业植物检疫、省农药检定所负责农药管理等等,很多事业单位实际承担着农业行政执法工作。

图1中虚线构成的矩形代表各个事业单位,由于大量事业单位加入到农业行政执法中来,实际上形成的是一个“农业执法组织群体”,“政出多门”的格局就是这样形成的。

图2　农业综合执法模式传统模式下的农业行政执法权分散在各有关职能部门,各职能部门之间的界面渗透作用是综合执法组织形成的基础。

图2演示了成型后的农业综合执法组织结构状况。

农业综合执法组织具有单独的组织结构形成,组织的水平边界和垂直边界清晰。

综合执法组织在成为专司行政执法职权的机构之后,它与其他行政职能部门之间仍然存在界面关系,边界的壁垒特性和渗透特性同样起作用。

成型后的农业综合执法组织具有一般行政组织的边界运动规律。

21组织有效性是确立模式替代顺序的基石有效行政执法组织的三个特点在农业行政执法的传统模型中没有体现:第一,事业单位承担大量行政执法任务,农业行政执法组织的合法地位受到质疑;第二,组织结构无序,执法单位林立,没有明确的农业行政执法组织边界;第三,41 南京农业大学学报(社会科学版) 第4卷农业行政执法效率无从衡量。

这三个方面相互制约,相互影响,如果行政执法组织的合法地位面临挑战,那么实施的执法行为就失去了公正的前提;无序的组织结构在实践中表现为多头执法,执法成本居高不下但执法效果却未见改善。

相对于传统模式下的农业行政执法组织形态,综合执法在组织有效性方面显示一定优势。

相关法律法规授权机构将农业行政综合执法权授予专门的农业综合执法组织,解决了综合执法组织的执法主体资格问题;组织结构的有序性增强显而易见;直观地看,综合执法实施具体行政执法行为的效率性,大于原来各部门的分头行动。

31从传统模式到综合模式演变的合理性我国行政体制改革是行政边界和行政组织边界这两重边界的重构过程,而组织边界的重构必须与特定的行政边界相适应。

尽管多头执法的组织形态严重影响了行政执法效率的提高,但是由于行政组织所处的特殊的外部环境,以及行政行为特有的垄断特征,行政执法权分散的局面始终没有得到彻底改变。