福利多元主义与老年社会服务社会化

福利多元主义与老年社会服务社会化作者：张丹丹来源：《消费导刊·理论版》2008年第11期[摘要]在人口老龄化迅速发展的中国，传统的家庭养老模式已不能适应社会发展的需求，养老问题越来越多地需要社会来解决，如何实现老年社会服务社会化、在老年社会服务社会化的过程中如何来定位政府和非政府组织的角色等问题，越来越成为社会界人士关注的焦点。

[关键词]福利多元主义社会福利社会服务社会服务社会化2007年上海电机学院青年教师基金项目，项目编号：07C315作者简介：张丹丹（1981—），女（汉族），浙江金华人，上海电机学院社区管理专业教师，助教，硕士研究生，研究方向为社会工作学与非营利组织管理。

一、引言在我们通往现代化的里程里，一个隐伏的但却无法忽视的巨大障碍横陈在我们面前，那就是人口老龄化，所谓人口老龄化，按照西方有关辞典的解释，即指一个人口总体中老年人所占的比例不断增加，或者青少年所占的比例不断递减这样一种渐进的过程，俗称“人口老化”。

[1]在人口老龄化的迅速发展的中国，传统的家庭养老模式已不能适应社会发展的需求，养老问题越来越多地需要社会来解决，人口老龄化对中国的老年社会服务事业提出了更高的要求，使之成为未来需要解决的重要的社会问题。

二、福利多元主义、老年社会福利与老年社会服务福利多元主义是面临福利国家整体危机而引发的福利私有化的呼声，它要求减少政府在社会福利直接供给中的角色。

福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。

另一方面强调非营利组织的参与，以填补政府从福利领域后撤所遗留下的真空，抵挡市场势力的过度膨胀，同时，通过非营利组织来达到整合福利服务，促进福利的供给效率，迅速满足福利需求的变化，以及强化民主参与等功能。

[2]虽然对福利多元主义的讨论起源于欧洲福利国家，但是这一个概念的思想内涵仍然适用于当今所遇到的情况。

改革开放以前，我国政府按照社会主义按需所取思想而建立的福利体系，其实要比任何一个欧洲福利国家来得更为彻底和公平，尽管这样的福利体系易引致民众的安逸和不利个人能动性的发挥。

关于社会福利，国内外学者一般是从广义和狭义两个层面来理解的，主要从从剩余性、制度性、发展性三个角度来定义社会福利。

我们认为广义的社会福利是指，通过社会福利来改善人们的生活标准，提升生活质量，即社会福利不仅旨在使全体社会成员达到社会的最低生活水平，而且也要使全体社会成员的生活质量有所提高；狭义的社会福利主要是指社会福利主要是指保障社会成员达到最低的生活标准。

[3]如果从狭义上来理解社会福利，我们更加倾向于对社会中的弱势群体提供服务，在人口老龄化的过程中，老年人口作为一个特殊的弱势群体，给我国的社会福利和社会服务提出了新的挑战。

老年社会服务是指国家或社会对老年人给予的资金支持之外的劳务性帮助，包括政府机构、非政府组织、社区对老年人给予的各种劳务性帮助，其中很多是无偿性的帮助，例如志愿者服务等。

目前，由于社会转型、政府职能转变、家庭养老功能弱化，为老服务业发展严重滞后，难以满足庞大老年人群，特别是迅速增长的“空巢”、高龄和带病老年人的服务需求。

中国人口老龄化问题，给老年社会福利和老年社会服务提出了新的挑战，在时长经济体制下实现中国福利制度改革是历史的必然选择，而且在很大程度上可以有效应对老年人社会福利需求变化的挑战。

三、老年社会福利和社会服务社会化提出上世纪80年代中期，针对社会福利事业资金渠道单一、服务对象狭窄、管理方式落后、服务水平不高、人员素质偏低等问题，民政部明确提出“社会福利社会办”的城市社会福利事业改革思路。

90年代以后，随着计划生育政策效果的显现和家庭结构的变化，使得人们对于机构养老方式的认可程度和需求程度得到提高。

但长期以来国家和集体包办社会福利事业，与日益增长和多样化的老年人福利需求相比，老年人福利设施和资金都严重不足。

另一方面，传统福利院仍是“大锅饭”的经营管理体制，竞争意识弱，服务水平低，一些福利床位空置率高，资源浪费严重。

[4]对内要求经营管理体制改革，对外要求动员社会力量兴办福利事业，基于这样的背景，民政部提出了社会福利社会化的概念和设想，依靠社会力量多形式、多渠道、多层次发展社会福利事业。

[5]吉登斯认为福利国家面临的风险是人为风险，福利国家的危机是风险管理危机，并非简单的财政危机。

据此，他提出要彻底改革英国的消极福利政策为积极福利政策，强调“无责任即无权利”的新原则，主张个人、集体和国家共同建设社会投资型国家。

[6]在计划经济时代，我国的社会福利提供的主体在农村和城市有所不同，在农村，主要实行的是以家庭保障为主、集体为辅的保障模式，政府几乎不直接承担责任，而在城市，社会福利的提供基本上是由政府包办的，个人无需交纳社会保险费用。

改革开放以后，社会福利供给的模式开始从“国家单位”向“国家社会”转变，就是逐步改变国家、集体包办的状况，动员和依靠社会力量发展社会福利事业的过程。

作为发展中国家，我们在实施社会福利的过程中关键在于改变过去单纯依靠国家和集体投资举办社会福利机构的单一公有制模式，在发展社会福利事业的过程中实现投资主体的多元化。

而NGO在社会福利社会化的趋势中充当着越来越重要的角色，并试图在实践中与政府建立了良好的关系，尽管其中还存在很多问题，但是今后由NGO与政府共同兴办福利机构，推动中国福利事业的发展将成为社会发展重要依托。

四、实现老年社会福利和老年社会服务社会化的途径（一）政府主导推动，社会多方参与在多元化社会结构中，政府将不再包揽一切、包打天下，而是作为服务的提供者，主动为社会组织、社会团体搭建资源平台，达到资源共享，以促进社会组织共同参与社会管理，形成新的社会治理机制。

强调福利服务由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，政府角色从全能政府转变为有限政府，通过政府购买服务的形式，将一部分社会实务返还给社会组织来实施。

福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织、家庭与社区四个部门共同来负担，政府角色逐渐转变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理与仲裁者，以及促使其他部门从事服务供给的角色。

另一方面强调非营利组织的参与，以填补政府从福利领域后撤所遗留下的真空，抵挡市场势力的过度膨胀，同时，通过非营利组织来达到整合福利服务，促进福利的供给效率，迅速满足福利需求的变化，以及强化民主参与等功能。

[7]（二）多种养老模式相结合家庭养老、社区养老和机构养老这三种模式是老年人根据个人、家庭情况不同二选取的养老方式，随着社会的不断进步，老人们的需求也在不断改变、提升，如果想单纯依靠其中一种模式，就会显得捉襟见肘，所以，积极鼓励多种养老模式的探索和实践势在必行。

“十一五”期间，上海将按照持续照料的理念，充分发挥家庭自我照顾的作用，大力拓宽社区居家养老服务，稳妥推进机构养老服务，逐步形成“9073”的养老格局：即90%的老年人由家庭自我照顾、7%享受社区居家养老服务、3%享受机构养老服务。

[8]上海已率先在全国探索“以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务机构为载体，上门、日托或邻里互助为形式”的社区居家养老服务。

（三）积极培育中介组织，实现老年社会福利社会化支持社会福利中介组织的发展，是推进社会化养老发展的重要环节。

一是要研究制定培育和扶持政策，引导和推进中介组织发展，使其逐渐从简单的生活起居照顾向高层次、规范化服务转变，有能力为养老机构提供计划、实施、评价等一系列全方位的服务。

支持鼓励中介组织通过连锁、加盟等形式，不断扩大规模、增强实力、降低成本。

二是加强对中介组织和人员的培训，提高服务的专业化、市场化程度。

培育中介组织的过程，如何协调政府与NGO的关系非常关键。

建立政府与NGO的平行发展即政府与NGO在合作中成长，在成长中合作，实现“共赢”。

“小政府、大社会”是现代政府的治理模式，政府把社会事务下放或返还给社会，交给社会来承担，由社会组织自行管理也即所谓的“政社分开”。

随着社会的发展，福利意识和服务理念日益深入人心，政府除了履行管理社会和发展经济等职责以外，服务全体人民以及为社会弱势群体建立安全网的职责日益突出。

政治民主化、经济市场化、社会多元化都已经成为政府职能机构改革的重要社会目标。

[9]五、几点思考（一）政府在实现老年社会福利社会化过程中的角色定位我们提出老年社会福利社会化的过程需要对政府的角色进行重新界定，改革开放后，随着社会保障制度的改革，需要政府在提供社会福利的职能上由所转变，但政府职能的转变并不意味着政府的绝对退出，退出不等于不管，而是需要有一个渐进的过程。

在政府长期包揽社会事务的背景下，社会支持要成为一种制度性安排，还需要政府继续履行一定的职能，尤其在社会转型的初期阶段，要运用政府所掌握的资源，整合各方力量，填补政府退出留下的空间，培育新的社会团队，保持社会运行的秩序，履行政府作为公共秩序的维护者和公共服务的提供者的职责。

政府的角色和功能定位问题关键是要“做实政府购买服务”，也就是通过政府购买服务的形式，发挥NGO在老年社会福利和社会服务上的作用。

（二）社会福利社会化与NGO涉入NGO在我国官方文件里一般称之为民间组织，广义的NGO是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织（含单位内部的、以企业形式登记的、未登记的社团等）。

[10]狭义的NGO是指严格符合《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》的社会组织，即官方概念里的“民间组织”，在外延上就只有社团和民办非企业单位两类组织。

[11]NGO涉入社会服务福利领域，不仅是社会发展的需要，也是NGO本身优势所在。

社会的发展出现了福利多元化的发展趋势，对社会福利承担的主体要求多元化和社会化，同时NGO能以自身的特点，特别是其中的非营利性和支援性，能更直接、更灵活地接近服务对象，与服务对象形成某种互动关系，并能够以低成本获取较高的社会效益，运用自己的资源以及利用社会资源提供服务，减轻政府的负担，降低政府在社会福利支出上的成本，有效地满足其多样化和多层次的需求，保证服务质量，从而有利于整个社会的发展。

[12]（三）社区养老“产业化”的问题社区养老服务的产业化是指社区养老服务工作从行政性经营到市场化经营、从事业化管理到企业化管理、从非经济实体到经济实体、从财政维持到自负盈亏的过程。

[13]社区养老服务既要提倡志愿服务、立足奉献、无偿服务，也要遵循市场经济的价值规律，寻求产业化的发展道路，为社区养老服务事业的开展奠定物质基础。