我国政府向NPO购买公共服务的监管问题与对策研究_李茹

基金项目：1.本文受教育部人文社会科学研究一般项目，“高校后勤服务外包绩效评价指标体系、实证分析与比较研究”（10JY A 630109）资助；对外经济贸易大学研究生科研创新基金资助。

2.本文受教育部人文社会科学研究一般项目，“高校后勤服务外包绩效评价指标体系、实证分析与比较研究”（10JY A 630109）资助。

作者简介：李茹（1988-），女，山东济南人，对外经济贸易大学公共管理学院09级研究生，主要从事非营利组织和政府监管研究；吕维霞（1970-），女，内蒙古包头人，北京对外经济贸易大学公共管理学院教授，管理学博士，主要从事公共服务社会化改革、政府绩效评价和公共关系研究。

一、研究背景如何动员多种资源、通过多种形式有效提供公共服务，在促进公共服务主体多元化的同时建立有效的监管制度以保证公共服务提供的公益性、公平性、质量和效率，是现代政府在执政理念、制度建设和行政能力上面临的多重挑战。

由于政府在提供公共服务时存在严重的浪费和效率低下的问题，因此要满足现代公民需求的多样性，政府需要求助于其他组织。

而非营利组织以其显著的公益性、灵活性、志愿性等特征，恰好可以弥补政府不足，缓解政府巨大的财政压力。

当前，我国政府向NPO 购买公共服务正呈现方兴未艾之势，特别是在教育、养老服务、社区公共卫生服务、就业服务及其他各类专业服务领域得到日益广泛地运用。

2010年成都出台了《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》，提出2010年将在全市范围内，初步形成政府购买社会组织服务的制度框架，到2013年，在准公共物品领域基本建立政府购买社会组织服务的机制。

北京市东城区政府于2010年3月1日向社会公布15类、18项社区公共服务需求信息，在全市首次大规模向社会组织“招标”购买服务。

可见，向社会组织特别是NPO 购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念和新途径，正被日益广泛的实践于社会公共服务的多个领域，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。

政府向NPO 购买公共服务，意味着政府职能的重新界定，政府的角色由公共服务的“直接提供我国政府向NPO 购买公共服务的监管问题与对策研究李茹，吕维霞(对外经济贸易大学公共管理学,北京100029)2011年第2期现代妇女No.2，2011MODERN WOMEN总第362期摘要：当前，我国政府向NPO 购买公共服务的管理实践正呈现方兴未艾之势。

然而，由于我国政府向NPO 购买公共服务仍处于探索之中，项目的运作管理存在很多问题。

而且现行政府监管建设存在严重的滞后性，政府的监管行为已不能满足政府向NPO 购买公共服务发展的需求，日益成为阻碍公共服务社会化的障碍。

本文以我国政府向NPO 购买公共服务的监管问题与对策为研究主题，对其进行了较为系统的研究。

首先界定了政府向NPO 购买公共服务监管涉及的相关概念。

然后介绍了目前我国政府向NPO 购买公共服务监管的现状，并深刻总结了监管存在的具体问题。

最后提出改善我国政府向NPO 购买公共服务监管的具体措施。

关键词：政府向NPO 购买公共服务；政府监管；问题；对策中图分类号：C913.7文献标识：A文章编号：1007-4244（2011）02-0084-0684--者”转变为“购买者”、“监管者”，在这个角色转换的过程中，政府的监管至关重要。

政府无论将多少公共服务项目交由NPO负责，都要从宏观把握调控公共服务中的资源配置，始终做到自己对公共服务的有效监管。

在我国，政府向NPO购买公共服务的监督管理实践尚处于探索阶段，目前我国政府监管的法律、机构、内容、执行等相关机制的不健全，使得政府购买公共服务中的监管困境越来越凸显，进而导致公共服务提供的不良运转。

因此鉴于我国政府购买公共服务的实践，探索建立完善的、全方位的政府监管机制成为我国政府的当务之急。

二、我国政府向NPO购买公共服务监管存在的问题（一）法律法规、制度建设不健全当前，针对我国政府购买服务的法律制度资源匮乏，法律法规的规范和保障力度不够。

虽然各地政府根据实际需要，下发了相关的工作意见、指导意见等，但这些相关文件与措施，不仅效力低，且随意性很大，而且由于地方政府缺乏实践经验，文件规定在购买程序、购买内容、定价、资金来源、评估机制等方面都存在着需要改进的地方，这使政府监管内容不全面，存在诸多的监管空白。

此外，与法律法规相配套的相关制度规定也未出台。

最明显的就是市场准入制度的不完善。

在政府购买公共服务中，能否让NPO在同一起点上开展竞争，完全取决于NPO市场准入制度。

而我国关于NPO资格标准的确定过于原则化，可操作性不强，给NPO的资格认定带来困难。

另外举报投诉制度、招投标制度的不完善，都增加了监管的困难。

法制的不严密，购买过程的透明度低，又缺乏完善的配套制度，使得监督缺乏依据和力度，也是目前政府监督成本高仰的重要原因。

（二）政府监管理念落后政府监管理念直接关系到政府监管行为的履行。

目前，我国政府购买公共服务中，现代政府监管的理念还未得到贯彻。

法律、经济、激励的监管方式尚未确立，使得监管缺乏激励性、过于单一，不够灵活，适应不了向社会组织购买公共服务所具有的特殊性。

传统的监管理念指导下的监管方式多以传统的行政命令方式，监管主体与监管对象之间地位明显存在不平等，监管基础建立在上下级关系上的科层制，宏观监管不足，微观监管过度，导致对非营利组织的严管，使其失去经营活力和创新动力。

而且，监管中政府部门仍然发挥着主导甚至唯一的作用，包括服务提供者、受益者等相关利益相关主体的监管作用未得到有效调动。

落后的监管方式使得监管的科学性和有效性不足，在加大政府监管成本的同时，监管效果也不理想。

（三）公共服务购买程序不规范购买程序是政府选择具有符合资质的NPO作为公共服务供给者的重要途径。

为了实现这个目标，公共服务的购买程序应当具有公开性、竞争性、公平性以及明确的选择标准，然而目前的购买程序远远达不到这些要求。

公开性方面，尽管名义上是公开招标，但由于NPO与政府之间复杂的关系，使得政府购买很多时候成为“内部购买”，且有些地方政府通常是私底下与一些NPO谈，然后选择合适的NPO；或者是通过定向购买方式把公共服务项目交给某个NPO。

竞争性方面，由于定向购买、NPO资质不够等原因，来参加竞标的NPO不多，且一些NPO实力较弱，没能形成竞争的竞标局面。

公平性方面，政府在购买中处于绝对的主导地位，在缺乏一定规范的情况下，很容易形成政府利用自身职权优势强迫NPO签订不公平的合同，这样会影响NPO的积极性，冲击了NPO参与公共服务提供的热情。

在选择标准方面，政府没有制定详细与合理的服务标准、招标标准，使得择标的随意性较大。

购买程序存在的诸多问题,使政府与NPO之间很难形成严格的契约关系，无法进行独立监管，会导致监管的不连贯，前一阶段没有进行监管，存在的问题，会给后续监管造成困难。

此外也会造成监管内容的遗漏。

（四）监管的执行机制不健全各国政府监管经验显示，政府管制规则执行缺乏有效性通常是管制失败的原因。

监管的执行涉及：标准制定、机构设置、信息传递、人员素质等。

当前监管执行中存在的问题有：85--首先，监管标准缺乏操作性。

由于公共服务的特殊性，特别是一些“软服务”如教育、医疗、福利和个人服务等，在成本和价格的计算、服务过程的监控和质量标准的制定等方面与实物产品差别很大，这使得监管标准也难以确立，从而产生各种合同漏洞。

而且目前各地制定的监管规则、政策过于指导性，缺乏可操作性，容易造成执行过程中顾此失彼的状况。

其次，监管机构设置不科学。

目前政府向社会组织购买公共服务的规模较小，而且由于财政资金以及监管人员的缺乏，政府一般没有设置专门的监管机构，只是在监管必要时才组成临时的监管小组进行检查，这使得监管权分散，监管不及时、监管力度弱。

另外，由于政府购买公共服务涉及部门过多，导致监管机构设置重叠，各部门职能交叉，职责不清，不仅不能产生监管的合力，反而使得政府监管部门为争夺权利和推卸责任相互产生摩擦。

再次，缺乏专业的监管人员。

无论多么完备的政府购买公共服务制度，其运作过程总是由人具体操作的，因此，一个高效、廉洁、奉公、业务素质高的监管队伍是关键因素。

政府购买公共服务涉及法律、财务管理、项目管理、公共管理等诸多学科的专业知识，专业性要求比较强。

目前，负责监管的人员大多是由购买部门负责人、NPO负责人所组成，大都缺乏对政府购买公共服务项目运作的全面认识和实践经验。

缺乏综合性的、多学科的监管人才，是目前我国政府公共服务监管的困难之一。

这直接影响到其监管职能的履行。

（五）缺少对监管行为本身的监督在政府与社会组织组织合作提供公共服务中，严格的监督管理机制是十分重要的。

这不仅仅包括对社会组织提供公共服务质量的评估和监督，同时也包括对政府的监督。

政府管制俘虏理论认为，监管者也是“经济人”，也会追求自身利益的最大化。

特别在监管机构和人员面临领导重视不够、监管经费有限的困境时，作为具有特殊影响力的被监管企业往往会针对监管者的自利动机进行寻租活动，使监管者成为被监管者的“俘虏”，并共同分享垄断利润[13]。

目前我国大多数的政府向NPO购买公共服务的案例显示，总体说来，大多数的NPO建立了内部监督制度，但缺乏明确的政府监督机制，很少受到来自服务对象和新闻舆论方面的监督与评估。

三、加强我国政府向NPO购买公共服务监管的对策与建议（一）完善法律法规、加强制度建设1．法律法规层面完善的法律法规将为政府向社会组织购买公共服务监管提供坚实的制度保障。

各国政府在实行监管前或进行监管改革前都首先及时制定法律，对政府的监管权限、监管机构的设置、监管的方式和手段、公众参与等做出详细的规定。

首先，要修订《中华人民共和国政府采购法》，依法规范政府购买社会组织服务。

采购法应当明确社会组织供应商地位，并对购买的内容、程序、经费预算等做出规定,使政府购买社会组织服务得到法律的有效保障。

各地方应根据修订后的《政府采购法》，出台实施细则或配套措施，既保证法律法规的统一性，又较好体现地方的灵活性。

同时，为了使监管立法真正具有约束力，我国应考虑改变由各地方、各行业部门分散立法的现状，建议由全国人大组织制定统一的、完整的、专门的《政府购买公共服务政府监管法》，增加监管机构的合法性和权威性，并对已有的政府购买公共服务监管相关的法律制度进行梳理，形成统一的政府购买公共服务监管法律制度。

2．制度保障层面制度保障对政府购买公共服务监管的顺利进行至关重要，由于我国政府向社会组织购买公共服务尚未达到成熟程度，就更需要各项保障和约束。

首先，应完善市场准入制度。

政府要根据公平竞争的原则，在市场准入方面放松规制，使有资质的NPO都有机会参与公共服务的提供。

其次，加强投诉申述机制的建立。