拆迁困局

如果要寻找一个目前在中国分歧最大的一个词，‚强拆‛非常有可能入选。

在许多政府官员看来，地方经济要发展，就必须要拆旧建新，有拆迁就不可能通过协商解决所有的分歧，因此，强拆不可避免。

可在民众和媒体看来，《物权法》颁布之后，对财产权的保护已经上升到法律层面，强拆本身无正义，不能用经济发展的理由侵害少数人的利益。

一个强拆，两种表述。

前者强调整体发展，后者强调个体权利。

两种正义观的冲突，已经成为当下中国诸多拆迁悲剧产生的主要原因，也导致了整个社会价值观的严重分裂。

首先必须澄清的是，当今世界绝大多数国家，法律都规定，在特定的情境下针对公民的私有财产政府有‚国家征用权‛。

美国宪法第五修正案规定：‚不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产，不给于公平赔偿，私有财产不得充作公用。

‛这句话换一种表述，就是‚经过正当法律程序，和公允补偿，政府有权出于公用的目的征用公民的财产‛。

美国宪法的核心在于分权，这不但意味着政府的权利要明确受到限制，任何权利主体的任何权利也都有各自的边界。

在一般意义上，私有财产神圣不可侵犯，但当私有财产权遇到公共利益，私有产权的边界就需要重新划定。

那些认为在西方国家没有强拆的观点，是一种明显的误解。

需要说明的是，政府权力的强制性本身并不构成恶，关键在于强制性背后的逻辑是不是符合正义原则。

必须指出，在美国宪法当中，保护私有财产是一般性原则，国家征用仅仅是例外。

为了防止例外对一般性原则的侵害，第五修正案规定了行使国家征用权的三项条件：一是正当法律程序，二是公允补偿，三是公用。

这三个条件缺一不可。

但第五修正案并没有对‚公用‛进行完整界定，当现实的诉讼中对‚公用‛的边界有分歧，由联邦最高法院的九名大法官完成最后解释。

这个边界随着时代的发展也在逐渐在变化。

一般来讲，在经济发展较好的时期，法院的判决常常会倾向保护个人产权，但如果经济发展的需要较为迫切，联邦主义就会占上风。

美国宪法的精髓在于，他们相信通过一般性规定能解决现实当中大部分问题，当遇到新情况，他们给予九位大法官的良心和智慧以充分的信任。

我们还是来看一下九位大法官是如何在现实当中划分边界的吧！
先来看一个旧城改造的故事。

1945年前后，哥伦比亚的许多地方衰败破落。

经过调查，位于华盛顿特区东南角的区域，64.3%的房屋已经无法修缮，18.4%需要大修，仅有17.3%差强人意。

在这个基础上，当地政府做了改造规划，拟征收该地区的土地，准备将土地集中后，一部分用于公共设施的建设，另一部分用于商业开发，出售或出租给私人。

由此引发了诉讼。

上诉人伯尔曼的家位于拆迁区域，房子用来开一家百货店。

他认为，自己的房子使用状况良好，政府征用违反美国宪法，官司一直打到联邦最高法院。

最终，联邦最高法院驳回了伯尔曼的请求，支持了哥伦比亚议会征用的主张。

这个案例当中法官的判决有两点值得注意：第一，法院认为整个社区应该作为一个整体来考虑，并不需要对每幢建筑做逐一评估。

第二，法院不认为商业开发和公共利益必然冲突，只要商业开发是实现公共利益的路径就可以接受。

再看一个招商引资的案例。

新伦敦市是美国的一个州级贫困县，1998年，该市的失业率是州平均失业率的两倍，人口不断外迁，经济一片凋敝。

穷则思变！恰好这时大名鼎鼎的辉瑞制药公司准备投资三亿美金建立自己的研究基地，双方一拍即合。

新伦敦市决定征用当地90英亩的土地建工厂。

政府认为，这项招商引资计划可以拉动GDP，创造就业机会。

但在被征用的土地上，有一个叫凯诺的钉子户，政府给多少钱也不搬，双方协商未果走上法庭。

本案最终在联邦法院以5比4的微弱比例判决新伦敦市政府胜诉。

在以往的案例当中，政府的征收，如果是将拆迁利益转移给特定的私人或者机构，法院基本都不支持。

但在新伦敦市拆迁案当中，联邦最高法院对‚公用‛的边界做了新的解释。

法院在判决中写道：‚本院把‘公用’更加宽泛和自然地解释为‘公共目的’。

促进经济发展已是一种传统的和长期得到承
认的政府职能，……我们显然没有理由把经济发展排除在我们对公共目的传统的宽泛的理解之外。

‛
看看上述这些论调，是不是和宜黄那位名叫慧昌的官员写给媒体的公开信中的许多观点有些不谋而合？这可是美
国总统见了都要脱帽致敬的大法官的观点！尽管新伦敦市的判决在美国也曾引起相当大的争议，但却没人怀疑这些法官是出于私利做出的上述裁定。

美国联邦最高法院的作用，就在于通过一个又一个案例，对在生活充满分歧的权利边界进行划定，具体到拆迁事务中，就是不断界定‚公用‛的边界。

说回国内的拆迁纠纷，当事人一般多关心拆迁补偿，媒体和公众多关心拆迁是不是公共利益，甚至有许多人认为，即便出于公共利益，也不可以强迁。

应当说，在早年的拆迁当中，政府的拆迁多具有掠夺性质，这在一定程度上形成强拆既作恶的公众印象。

政府通过拆迁谋求经济利益，本身又加剧了这一印象的强化。

目前，在一些大都市，拆迁的补偿标准已经不低，但在一些中小城市，掠夺性拆迁还有相当的市场。

这种以经济发展牺牲少数人利益的举动，毫无疑问该受到谴责。

但也要看到，即便再高的补偿标准，也会有人拒绝拆迁。

这个时候，只有理解在公共利益下政府征用的正当性，才能寻找到一个社会发展过程中，个人利益和公共利益之间合理的边界。

宜黄官员慧昌在致媒体的信中说，每个人都是强拆的受益者，包括钉子户。

如果钉子户也获得了公允补偿，而不是建立在他们的不动产被剥夺的基础上，这话说的就有道理。

反对的文章多不敢承认，每个有房子的人都通过城市的发展获得了土地溢价。

似乎只要在这个问题上后退半步，就失去了反驳慧昌观点的逻辑起点。

但真正需要询问慧昌的是：即便如此，政府拆迁的合法性基础又在哪里？仅仅是公共利益就可以吗？仅仅普遍受益就可以吗？正如我们看好一对郎
才女貌的才子佳人，当今的政府恐怕也不能充当乔太守乱点鸳鸯谱。

没有合法性授权，好事也缺少正当性。

中国城市化过程中的大规模强拆，问题的根子不在于强拆是不是有利于经济发展（这一点显而易见），而在于现有的法律框架，强拆的合法性基础不足。

对比美国的两起案例，当政府和被拆迁人发生矛盾的时候，法律规定了一系列对当事人的程序保护：调查，听证，第三方价格评估，依次进行。

如果还不行，最终还有手握宪法的九位大法官主持公道。

但在中国，政府主导的拆迁民众在程序上几乎没有参与的机会，面对拆迁纠纷，法院甚至不予受理。

慧昌说，为什么法律赋予被拆迁人的权利他们弃之如敝履？这是因为他们知道，在行政权力主导下的司法体系，不太可能公正地维护他们的权利。

如此，才会导致在政府官员看起来原本应该是人见人爱的好事，当事人却不惜以自焚抗争的悲剧发生。

说到底，要实现在强制拆迁中的正义，公正的司法程序，公允补偿，公共利益一个也不能少。

这其中，公正的司法程序最为重要。

无论被拆迁人的公允补偿，还是到底何为公共利益的界定，离开了公正的司法程序，都无法实现。

即便最后呈现出来的效果，每个人都是拆迁的实际受益人，这种结果也很难在公众心中构建一个说服自己的正义观。

毕竟，如何实现正义，也是正义的一部分。

由此我们可以明白，化解当今中国拆迁纠纷困局的根本途径，在于一个独立观察社会，独立思考正义原则，独立行使审判的司法系统。

以及在这个基础上，公众对法律普遍的信仰。

在北京南三环和南四环之间一条联络线的马路中央，伫立着一排平房，一直无法拆迁。

当初修建道路的时候，太阳宫乡的其他村民和政府都达成了拆迁协议搬走了，唯独这两户业主坚持不搬。

七年来，业主要价越来越高，每天的车流人流到这里堵得一塌糊涂，成了一道独特的风景。

这一事件经媒体披露后，引起相当大的争议。

有人认为，修建城市道路是典型的公共利益，再给予公允补偿之后，政府既可以实施强拆。

反对的人认为，即便是为了公共利益，也不能强制拆除，除非政府愿意答应对方的要价，不管这个要价多高。

每个人在既定的范围内最求自己最大的利益，最终一定会形成整体的效率最大化。

如果政府
以公共利益做幌子，侵害契约自由和公民的财产权，最终，必定会妨碍整个社会整体福利的提升。

如果沿着这样的思路，任何强制拆除都没有正当性。

但问题是，为什么世界上大多数国家的法律，都授权政府在必要的时候拥有‚政府征用权‛呢？如果分散决策，自愿交易在任何情况下都是有效的，就不会有国家和政府，因为政府赖以存在的基础，就是强制性的税收。

但我们一般的理性都认为，有国家要强过没有国家。

不过，这个道理还需要在经济学上详细论述。

我们还是先看一个故事吧！
不久前，智利的铜矿发生矿难，三十三名矿工被压埋在井下，在最初的十七天里，他们和外界完全隔绝。

幸好他们在避难所里发现了几瓶三文鱼罐头，在首领乌尔苏亚的提议下，全体矿工通过投票制定了一个规则，每人每天吃两勺。

为了保证公平，他们甚至规定，在每个人拿到分配的份额之前，任何人都不可以开口先吃。

事后看来，正是这样的规定，才保证了33名矿工熬过了最初的十七天。

如果他们当初把罐头平均分配给每个人，让每个人自己决定什么时候吃，吃多少会怎么样？有可能每个人也会仔细盘算自己的食物，每天尽量维持一个最低的热量。

但也有可能，有的人抵挡不住诱惑，在几天里就吃完了所有的食物。

然后呢？或许会去抢
夺别人的食物，或者饿死。

这个故事告诉我们，在特定的情境下，集体决策比分散决策的结果更好。

有人一定会说，这个例子太极端，那我们再讲一个现实中的例子。

几年前，北京的酒仙桥地区进行危改，当地政府在危改户中通过票选征询民意，投票的结果有三分之二的业主愿意拆迁，但有三分之一的业主反对。

当时的媒体一边倒地质问，私有产权的交易怎可通过票选由别人来决定？但我想问的是，假定这些房子的确都已经成了危房，整栋楼业主的生命安全都将受到威胁，由于少数人不同意拆迁，是不是符合福利最大化的原则？如果房子最终真的倒了，这些反对拆迁的业主的利益就真得到了维护？真的就实现了整体社会
福利的提升？
其实，分散决策，自愿交易在现实中失效的例子还有很多。

有的时候是由于产权无法清晰划定，比如社区里物业服务，由于公共区域的产权是共有的，分散交易往往会导致公地悲剧。

有的时候是由于交易成本过高，比如安保服务，每个人单独购买不如大家一起纳税雇佣警察。

此外，经济学的基本假设，每个人都是理性的，追求自己福利最大化的个体。

但现实当中，这未见得是一个适用于所有人以及所有时刻的假设。

否则，我们无法解释有些人为什么会自杀。

正是由于上述原因，分散决策虽然在绝大多数情况下能够实现整体福利
的提升，但却在某些领域却存在例外。

在这些领域，就需要引入集体决策机制。

既然有集体决策，就必然涉及到多数人决定的程序，在特定的情境下，获得特定多数同意的决策，必定有少数人不情愿。

甚至，少数人的利益很可能就被‚牺牲‛，比如你买了房子，但很少在社区里居住，这个时侯，大家集体购买的社区服务，你可能就没有享受到。

但社区里公共服务，会使大家的房产保值增值，即便你没有享受到具体的服务，也在房屋的总体价值上获得了收益。

在这种情况下，为了实现整个社区整体利益的提升，少数人必须服从多数人的决定，私有产权就得做适当的退让。

再说回文章开篇的例子，也是同样的道理。

如果我们把整个北京市的市民看做是一个共同体，合理的道路交通的建设，一定会提升全体市民的通行效率和福利水平。

如果每个人都不愿意让出自己的宅基地导致无法修建道路，最终整体的福利水平一定会下降。

在这种情况下，给予拆迁户公允补偿后，强拆就有充分的经济学理由。

在中国，现实的情况是，政府在拆迁领域更多地扮演积极性的角色，由此导致频繁的不幸事件发生，让许多人担心政府权力的扩张构成对私有产权的侵犯。

这种担心的确有道理，在很多的时候这还是不幸的现实。

但是，我们并不能通
过证明政府行为在经济领域的无效，来论述政府在拆迁领域适当介入的不恰当。

这样的逻辑，你说服不了慧昌那样的地方政府官员。

为什么在现实当中的拆迁纠纷此起彼伏？又为什么每
当这类事件发生时，人们常常会不假思索地占到政府的对立面？在我看来，有两个主要原因：第一，什么范围的拆迁应当由政府主导不清晰。

有些商业开发的拆迁明明适用于分散决策，但政府却强制主导。

第二，原本该由政府主导的，属于公共利益的拆迁，在拆迁过程中集体决策机制却基本缺位。

想想看，为什么现实当中不交物业费常常会受到邻居的指责，但不愿意拆迁的人却常常会赢得人们的同情。

除了政府补偿太低的原因之外，还因为物业费是经过社区业主大会集体决策的，而拆迁却常常都是分散决策。

没有集体决策，人们很难在内心构建一个共同体的正义观。

从这个角度讲，拆迁困局，体现的是制度的困局。

因此，在目前的中国，要化解拆迁的困局，在宏观上需要构建一个独立公正的司法系统，界定什么范围的拆迁应该由政府主导。

在微观上，则需要尽快建立一个集体决策机制。