中国区域规划的演变与展望_胡序威

地理学报ＡＣＴＡＧＥＯＧＲＡＰＨＩＣＡＳＩＮＩＣＡ第６１卷第６期２００６年６月Ｖｏｌ．６１，Ｎｏ．６Ｊｕｎｅ，２００６中国区域规划的演变与展望胡序威（中国科学院地理科学与资源研究所，北京１００１０１）摘要：在回顾了中国区域规划发展和演变的三个历史阶段基础上，阐述了在不同时期按不同名目开展的规划内容和特点，分析了当前存在的部门间竞相争夺规划空间的现象及其形成的国情背景。

在展望未来中国区域规划发展将面临大好机遇的同时，着重就理顺规划体系、调整规划管理机构、制订区域规划法规、增加规划内容、改善空间管治等问题，提出一系列具体建议。

关键词：区域规划；国土；城镇体系；中国１历史回顾区域规划是空间规划系列中的重要环节，其在空间管治和综合协调中的重要作用，越来越受到政府和社会的重视。

中国区域规划的发展和演变大致经历了以下三个阶段：１．１自原苏联引进的区域规划（１９５６￣１９６０年）中国最早的区域规划是在“一五”期间从原苏联引进的，是在联合选厂的基础上发展起来的。

为了更好地安排大批原苏联援建的工业项目，在１９５６年中国国务院《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》中提出要搞区域规划［１］。

接着由国家建设委员会（简称，国家建委）公布了《区域规划编制和审批暂行办法（草案）》，曾在茂名、个旧、兰州、包头等地进行了区域规划，主要由建筑和工程技术的专业力量承担［２］。

１９５８年开始“大跃进”后，各地大办钢铁，大办地方中小企业，以工业和城镇布局为主要内容的区域规划开始在不少省区和地区展开，部分经济地理专业力量也开始积极投入区域规划研究领域。

但时间不长，１９６０年即因“大跃进”失败而告终。

在区域规划长期中断后，从事区域规划研究的经济地理界就转向区域生产力布局的综合调查研究［３］。

１．２自西欧和日本引进的国土规划（１９８１￣１９９５年）１９７８年改革开放后，中央领导人出访西欧考察时，发现西欧国家特别重视国土整治工作。

１９８１年由中共中央书记处作出了关于“搞好我国的国土整治”的决定［４］，引起当时国家建委领导的高度重视，并举办了由各省市建委领导和有关部门领导参加的国土整治研究班，请各方面的专家做报告，共同探讨国土整治工作的性质和任务。

当时对国土和国土整治的概念存在不同的理解。

有的把国土只看成是资源，或等同于土地，把国土整治狭义地理解为治山、治水。

我们主张国土是指国家主权管辖范围的地域空间，国土既是资源也是环境，搞好国土整治，就是要对国土空间的开发、利用、治理和保护加强综合协调和规划管理，要把经济发展与人口、资源、环境在地域空间的综合协调作为国土规划的中心任务，并提出国土规划可分为全国和地区的不同层次，地区性国土规划也就是区域规划［５］。

当时的国家建委领导人基本上吸纳了专家们的意见［６］，１９８１年成立了国土局，１９８２年国家建委与国家计划委员会（简称，国家计委）合并后，国土局也转到了国家收稿日期：２００６－０２－０６；修订日期：２００６－０３－２０作者简介：胡序威（１９２８－），男，研究员，中国科学院地理科学与资源研究所区域与城市规划研究中心顾问，建设部城乡规划专家委员会委员，中国地理学会资深会员，主要从事区域与城市规划研究。

本文主要内容曾在２００５年１１月２０日香港大学召开的“中国＇十一五＇规划城市发展论坛”交流。

Ｅ－ｍａｉｌ：ｈｕ＿ｘｕｗｅｉ＠１２６．ｃｏｍ５８５－５９２页６１卷地理学报５８６计委。

１９８２￣１９８４年在京津唐、湖北宜昌等１０多个地区开展了地区性国土规划的试点。

１９８５￣１９８７年参照日本的经验，编制了《全国国土总体规划纲要》。

与此同时，在许多省区都开展了全省和地市一级的国土规划，一直延续到１９９１年，在全国范围出现了国土规划的高潮。

其后由于政府领导人的变动和机构的调整，使国土规划工作开始走下坡路，直至一度销声匿迹。

在传统的计划经济体制下，国家计委的多数领导人只重视发展规划，对国土空间规划的重要性缺乏认识。

致使国土规划始终未能建立相应的法规作依托。

《全国国土总体规划纲要》未经国务院审批，即以国家计委内部文件形式下发参照执行，使其难以发挥应有的作用。

各地上报国家计委的大量国土规划成果也多被束之高阁。

１９９１年国土规划司与地区经济司合并为国土地区司后，逐步转向以区域发展战略和发展规划为重点［７］，至１９９６年国土规划工作已完全停顿。

１９９８年国家政府机构调整，国家计委改为国家发展与改革委员会（简称，国家发改委），国土地区司改为地区发展司，将国土规划职能划给新设立的国土资源部后，因遇困难而多年未能启动。

正是由于以上这些人为因素，使我国很有生气的国土规划工作中途夭折。

尽管当时的国土规划尚属计划经济体制下的产物，在内容和方法上还存在不少问题，但《全国国土总体规划纲要》对全国东、中、西三大经济地带的划分，将沿海和沿长江作为一级开发轴线，把沿海的长三角、珠三角、京津唐、辽中南、山东半岛、闽东南，以及长江中游的武汉周围和上游的重庆－宜昌一带均列为综合开发的重点地区，至今仍具有现实意义［８］。

在京津唐国土规划研究中所提出的将工业和城市的发展向滨海推进的战略，也是符合客观规律的。

天津市重点开发滨海新区就是那时提出来的。

对北京曾建议严格控制作为首都重要污染源的首钢等重化工业的扩建，将其转移到唐山滨海去发展。

但当时未被北京市和首钢采纳，直至近年才决定将首钢搬迁至唐山曹妃甸深水港区，被延误了约２０年，使首钢石景山厂区的钢铁生产规模由１５０万吨扩大到８００多万吨，需为此付出巨大的代价。

这也说明不能忽视国土、区域规划的作用。

１．３国内主创的城镇体系规划（１９９６￣）中国的城市规划自１９４９年中华人民共和国成立以来长期由建设部门负责组织，主要由建筑与工程院校培养的规划技术力量承担，１９７８年改革开放后才开始有大批地理专业力量参加。

进行城市规划不能就城市论城市，需要从较大的区域范围分析该城市在不同层次区域城镇体系中的地位和作用，城市的定位离不开区域，这几乎已成为全国城市规划界的共识。

所以城市规划界一直很支持区域规划，在缺乏以区域规划为依据的情况下，就要求先编制城镇体系规划。

１９８４年颁布的城市规划工作条例首次提出直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为一个整体，合理布置城镇体系。

１９８５年山东济宁等城市率先编制了市域城镇体系规划。

１９８９年全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》正式将城镇体系规划纳入编制城市规划不可缺少的重要环节［９］。

当然，这种主要为城市规划服务的城镇体系规划，只具有陪衬性质，其规划内容往往缺乏深度和精度。

在全国普遍开展国土、区域规划的高潮时期，建设部城市规划司同时也受国家计委的领导，由建设部门负责编制的城镇体系规划成为国土和区域规划的重要组成部分。

当时城镇体系规划的主要内容，是在分析预测区域城镇化发展速度与水平的基础上，着重规划论证城镇体系的规模结构、职能结构与空间结构的演变趋向，以及与空间结构密切相关的基础设施建设布局，为体系内各城市的发展进行定位［１０］。

在国外有城镇体系研究，却很少听说有城镇体系规划，编制城镇体系规划也可以算是我国主创。

虽然我国的城镇体系规划始于２０世纪８０年代，但当时主要作为区域性的专项规划，尚未具有综合区域规划性质。

直到国土与区域规划停顿后，由建设部门组织推动的省域城镇体系规划才开始向区域规划方向发展。

在原有规划内容基础上，增加了６期胡序威：中国区域规划的演变与展望５８７社会经济发展战略，城镇体系发展与生态、环境相互协调，划分不同类型的开发区和保护区以加强分区空间管治功能等内容。

自２０世纪９０年代中期以来，几乎在全国各省都开展了具有上述区域规划性质的城镇体系规划。

至于后来在统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然等方面进一步深化的城镇体系规划和城市群规划，更属于以城市为主的区域规划类型［１１］。

所以，继国土规划以后由建设部门开展的城镇体系规划和城市群规划，也可以看成是区域规划在中国的演变或历史延续。

２对规划空间的争夺当前在我国存在着与规划管理权限有关的对规划空间竞相争夺的现象［１２］，其形成有以下国情背景。

我国的计划经济体制正在向市场经济体制转型，但在城市发展和建设中的资源配置至今仍主要由政府在操纵。

土地使用权的有偿转让虽已进入市场，但在土地征用和出让过程中政府仍在起着主导作用。

有些城市政府为了招商引资，以低地价征用农民土地后，再以低于成本价的土地出让给外资企业，导致土地价格的严重扭曲，从而使区位条件和级差地租相差悬殊的沿海城市与内地城市之间、发达地区城市与不发达地区城市之间，完全处于不平等的竞争地位。

城市建设所需投资主要靠银行贷款，除以城市政府的财政收入作担保外，还以城市政府所掌管的建设用地作担保。

城市政府通过土地的经营也可为城市建设提供部分资金。

所以土地已成为当前政府经营城市和发展城市的重要资产，城市政府总是想尽量多征用一些农村土地作为城市建设用地，以扩大归政府掌管的国有土地资产。

无可否认，自１９７８年改革开放以来我国的城市建设和基础设施建设取得了举世瞩目的成就，其原因可能是多方面的，其中廉价征用农村集体所有土地和廉价雇用农村大量富余劳动力从事建设亦为重要因素。

在经历了东南亚金融危机以后，为改变我国以往城镇化长期滞后于工业化而影响国内市场需求增长不旺的局面，在“十五”规划中首次提出了“积极推进城镇化的战略”，极大地调动了各级政府对发展城市的积极性。

但有不少地方政府不是将工作重点放在如何增加城镇的就业岗位，为吸纳更多的农民进城就业积极创造条件，而是热衷于扩大城市规模，扩展城市发展空间。

不少地区提出城镇化发展的高指标，不少城市提出要把城市做大做强的口号，都是为了急于扩大城市发展的用地空间。

由于宝贵耕地被大量占用的情况日趋严重，我国对耕地保护的政策和管理也越来越严格。

现今要想将农用地转为建设用地，一般都要求先有科学合理的空间规划作依据，因而编制各种类型的空间规划已受到各级政府的普遍重视。

随着市场经济的发育，资金来源的多元化，国有企业的股份制改造，民营企业比重的提高，企业自主经营权的增大，使国民经济与社会发展规划一般多转向指导性，主管发展规划部门对投资和建设项目的审批权已明显弱化，空间规划已成为政府进行宏观调控的重要手段。

过去只重视发展规划不重视空间规划的部门也开始将空间规划列为今后的规划重点。

加以在与编制空间规划相关的部门之间尚缺乏明确的职责分工，从而引发了对规划空间的争夺。

尤其是在区域规划方面，建设部、国土资源部和国家发改委三大系统现都在同时开展类似性的规划。

２．１建设部系统有许多城市为了扩大城市规模和扩展城市发展空间，要求对原有的城市总体规划进行修编，以扩大城市的规划区范围；或委托规划研究设计单位研订城市空间发展战略，为扩大城市的规划空间创造条件。