第4章：问题认定与成因分析

韦默和维宁：问题认定的3步流程
政策分析划分为2步：问题分析、解决方案分析 问题分析分为3个步骤：理解问题、选择和解释目标与限制、选择解决方案 。 理解问题可区分为3个步骤： 1.评估问题的症状（评估委托人面临的问题症状） 2.框定政策问题（将问题界定为市场失灵或政府失灵） 3.模拟政策问题（模拟所关注的情况与那些能够由公共政策操纵的变量之 间的关系）。
帕顿和沙维奇：问题认定的7步法则 1.思考这个问题（尽量形成完全、准确的关于经验情况的陈述）。 2.勾画出问题边界的轮廓（查明问题形成的原因、存在的时间，与其他问 题的关系）。 3.建立事实根据（问题界定需要基本信息，因此必须查询各种数据来源， 使用多种评估技术对数据加以验证）。 4.列出目的和目标（可能的解决办法依赖于行动所要达到的目标与目的， 因此，必须准备一般的目标陈述与一系列目的陈述）。 5.弄清政策封界（policy envelop）。“政策封界”是指哪些个人或团体受 到政策问题的影响，哪些个人或团体没有受到政策问题的影响，其界限在 哪里；“政策边界”是指政策问题发生的地点和时间方面的边界。 6.显示潜在的成本和收益。 7.重新审视问题的陈述。 政策问题认定的7个步骤不总是严格按相同的顺序加以实施，而是反复出现 的，在任何一个环节上，都可以返回到前一环节上分析，也可以跳过某个 环节，进行下一环节的分析。
质量状态 结构要素 问题性质 资源投入 决策参与者 政策调整对象 方案数量 价值认识 概率
优良 清晰可辨 少量可计算 少量 少量 有限 共识 可把握
适度 清晰可辨 大量可计算 少量 大量 有限 共识 不易把握
不良 模糊或有争议 不可计算 大量 大量 无限 冲突 无法把握
邓恩：问题构建的4个环节
邓恩：问题构建的4个环节
三、问题认定的程序
邓恩：问题构建的4个环节 问题的构建过程因问题的性质而异：对于结构优良的政策问题（wellstructured problem），使用常规的分析方法就可以了；对于结构不良的政 策问题（ill-structured problem），亦即性质和成因较为模糊、界限不够明 确的问题，必须将自己置身于问题情境中，运用判断力和洞察力等创造性 思维，才能够得出较为全面和准确的解释。因此，问题构建过程实际上是 对结构不良的政策问题进行分析的过程。
一、政策问题认定概述
（国内学者）
问题认定与成因分析实际上这样一个过程：
三、问题认定的程序
斯塔林：针对问题提出问题：针对“问题”提出问题：（1）问题是非常 紧急的还是不太重要的？即这个问题需要何时做出决策，决策的时限要求 决定了政策分析人员所能支配的时间，进而决定了他在认定问题时所能采 取的方法。（2）问题是潜在问题的表面症候还是导致实际问题的根本原因 ？（3）问题是自成一类（一个问题就是一类）还是属于某一类（一个相似 问题中的一个）？构成一个类型的问题需要独特的解决办法，大多数问题 通常是某一类问题中的一部分，由于它们经常重复发生（常规性问题）， 不需要太多的探究就能够找到答案。
系统查找问题的影响因素
任何一项问题都与其它问题或政治、经济、社会等因素有着密切的联系， 从而形成一个系统，体现为横向关联性和纵向关联性。因此既要注意问题 与其它问题或因素的关联性，从其它问题或因素中寻找问题产生的原因； 也要善于从过去的政策中寻找问题的成因。 政策问题也具有动态性，即与问题相关的社会现实和社会期待以及问题的 解决方案总是处于不断变化之中，问题的动态性不仅表现为问题的性质、 程度、影响范围的变化，而且表现为旧问题的消失和新问题的产生。因此 要看到其发展变化性，必须看到问题的影响因素也处于不断的发展演变之 中。问题的系统性和动态性要求我们在查找问题的影响因素时，必须完成 两项任务：一是查找问题产生的原因，二是追踪问题发展演变的趋势。 从理论上说，问题（Y）与其影响因素（X）之间的关系可以表述为Y＝f（ X1，X2，X3……Xn）。受“有限理性”的制约，我们很难将全部影响因 素逐一列举出来，不过仍有许多定性方法使我们能够无限逼近这一理想状 态。
五、成析人员是通过客观的描述来对问题做出诊断的 ，他们的分析工作并不始于可信的解释，相反，他们的工作往往始于提供 支持自己做出诊断的最有力的证据和排除其他可能解释的理由。为了系统 地排除不可能的原因，以找到问题的症结或根源所在，政策分析人员应遵 循如下步骤：（1）建立若干个与问题症状存在某些一致性的竞争性假设 （competing hypothesis），这些假设必须与观察到的症状相一致并合乎逻 辑。（2）寻找证据，以确定是否有某一假设最有可能对症状做出解释；与 此同时，找到充分的理由尽可能多地否定其他竞争性假设。（3）进一步收 集证据，对做出的诊断进行追踪检查。 从逻辑上说，建立竞争性假设的前提是找到影响政策问题的所有因素，而 事物之间的普遍联系决定了任何一个政策问题都必然是众多因素交互作用 的结果。因此，成因分析在程序上还应当包括系统查找政策问题的影响因 素以及构建政策问题的形成机理。依据这一逻辑，成因分析的步骤可分为3 个环节。（1）系统查找问题的影响因素。（2）影响因素的辨析和归类。 （3）构建问题的形成机理。
韦 默 和 维 宁 ： 问 题 认 定 的 三 步 流 程
几个值得进一步探讨的问题
1.政策问题的认定是一个相当复杂的过程，不存在一个固定不变的程式 邓恩强调分析人员的洞察力、判断力和创造力，韦默和维宁从市场失灵与 政府失灵两个角度框定问题。这些不同的视角和见解毋宁说是互补的，政 策分析人员完全可以根据自己的偏好，借鉴上述分析框架形成自己特有的 看法。 都非常强调不断重复界定问题；都将问题界定视为政策分析的“预研究” ；都强调要分析政策利害相关者的立场和影响力。问题认定阶段所做的许 多工作都和此后阶段的工作高度相关，甚至是同一件工作。 2.问题认定中的若干注意点 分析人员不能无视公众议程的存在，有必要对公众议程进行描述、分析和 评价；但是，公众议程的存在造就了大量为吸引“政府眼球”的观点，这 些观点不仅可能是相互矛盾和冲突的，而且很多观点似乎还持之有据。 沃恩和巴斯：（1）头脑要开放，要敢于怀疑。追究三个问题：“问题果真 如此吗”（用于探究问题的实质）、“到底需要多少钱”（用于评价问题 的重要性）、“谁在这样说”（用于分析问题被表达错误的原因）。（2） 看清数字背后的问题。政策分析人员要避免受量化的诱惑，了解数据的汇 编者、数据是如何编辑的、对似是而非的精确性保持警惕、检查数据产生 的年代、区分统计的显著性与政策的显著性。（3）了解问题的历史，但不 要陷入历史类比的陷阱。
系统查找问题的影响因素
——激发并利用他人的思维。 ——借助成熟的理论进行分析。 如果现有的问题可以通过已有的理论来解剖，那么用这个理论来分析问题 的成因，其科学性就会得到很大提升。 ——政策分析人员的独立判断。 分析人员不能只将公众或私人行为作为影响因素的来源，政府及其政策也 可能是潜在而重要的影响因素来源。 。政府并非一个自动追求社会福利最大化的组织，而是一个有着自利动机 和特殊利益的主体，甚至有着一双“贪婪的手” 罗伯特·埃尔顿：公共政策是“政府机构和它周围环境之间的关系——PG ＝f（G，E）。 戴维·伊斯顿：公共政策是环境与输出交互影响的产物，环境中存在的问 题形成了压力，迫使政或决策系统做出反应，进而出台政策回应问题，如 此循环往复，以至无穷。 政府是一个非中立的行动者，公共政策是政府的一个系统的行为过程，即 为解决自身与环境的矛盾而采取的行动，这种行动未必以公共利益最大化 为目标，因而在环境与输出（公共政策）交互影响的过程中，政府可能就 是问题的一个来源。
当代主流政策分析： 20世纪80年代以来，强调“前政策分析”，探讨政策问题的本质及界定方 式与政策过程的关系，政策问题的认定与成因分析开始受到高度重视，但 二者常被关联在一起讨论。 邓恩：政策问题的构建（problem structuring） 帕顿、：认定与细化问题（verify，define and detail the problem） 韦默、维宁：理解问题（understand the problem） 沃恩、巴斯：评定（assessing）与诊断（diagnosing）
影响因素的辨析和归类
在前一阶段的基础上按照重要性对各种影响因素进行分类和排序，以确立 它们与问题之间的因果关系。 ——辨识真正的影响因素。 ——评估合理因素，确定可行因素。政策分析者可采取层次分析法，从可 能（possible）、合理（plausible）和可诉（actionable）三个层次分析问题 的成因。 ——对可诉因素进一步归类。从“理想形态”（ideal type）上说可诉因素 可以归纳为3类：问题的根源、直接影响因素和间接影响因素。 “直接影响因素”是指那些对问题的产生和发展不可缺少的因素，如果缺 少了这些因素，问题和影响因素之间的关系链条就可能难以维系 “间接影响因素”是指那些通过直接影响因素作用于问题的产生和发展的 因素，缺少了这些因素，问题和影响因素之间的关系仍然能够维系 “问题根源”是指当某些影响因素的进一步关系在一定条件下能够被穷尽 ，且从根本上影响和制约政策问题产生和发展的因素，或者说是那些不符 合社会发展潮流和规律但从根本上制约政策问题解决的影响因素，它常常 表现为制度或体制。
第4章 问题认定与成因分析
一、问题认定概述 四、成因分析概述
二、问题认定的意义
三、问题认定的程序
五、成因分析的步骤
六、认定与分析方法
问题
三个人到一家汽车旅馆，开了一间房。总价格是30元，每人付了10元。他 们进了房间以后，总台的服务员发现钱收多了：他忘了今晚有特价，25元 钱一间。总台服务员不能离开。于是，他找来在客房值班的服务员，给他5 张1元钱的钞票，请他到房间去还给那3个人。他在路上想，3个人分5元钱 ，怎么分？于是，他决定只还3元钱给他们，因为他们又不知道钱收多了， 剩下的2元自己揣了起来。谁也没有察觉。 问题： 每个顾客实际支付了9元，3乘以9等于27元。服务员藏了2元，共29元。剩 下的那1元钱哪里去了？