农村土地流转与农村社会保障体系的完善_钟涨宝

一、引言：两难困境引起的反思在中国，土地经营权的长期稳定不仅有助于土地经营者增加对土地的投入，特别是有助于形成固定资产性质的投资［１］，更为重要的是以人口平均占有土地经营权的长期稳定有助于保障农户的生产和生活，有利于维护社会的稳定。

基于此，国家早在２０世纪８０年代中期就提出农户的土地承包期延长１５年不变，到９０年代又将农户的承包期进一步延长，提出在农户的承包期１５年到期后再延长３０年不变。

此外，政府还公开出台了提倡在有条件的地方实行“增人不增地，减人不减地”的政策。

尽管国家的政策一再强调土地承包关系的稳定，但由于土地的集体所有，决定了社区内的成员都有权平等地享有土地资源。

这样，随着社区内部家庭和人口的变迁，客观上又需要集体不断地调整土地的承包关系。

在制度层面上，中央于１９８４年又出台了适当允许土地调整的“大稳定，小调整”的政策，而在集体内部，村干部基于乡土社会的道德和情理逻辑，也不得不不断地调地以满足社区内新增人口的需要，保障新增人口的生存权益，使有限的土地在社区内部保障所有人的权益。

据相关学者２０００年对山东、江苏、江西、河南４省３４４个县（市区）７４２个村的调查显示，实行土地家庭联产承包制以来，８９．６％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整。

在已有土地延包方案的６０１个村中，有４３２个村（占７１．９％）决定进行土地调整，其中进行大调整的有２４７个村（占４１．１％），进行小调整的有１８５个村（占３０．８％），只有１４０个村决定不调整本研究得到了教育部新世纪优秀人才支持计划（ＮＣＥＴ－０６－０６７０）和教育部规划基金（０７ＪＡ８４００１３）的资助，特此感谢！农村土地流转与农村社会保障体系的完善钟涨宝狄金华内容提要本文通过分析国家土地制度及其在实践中双重的两难困境，考察了在新的时代背景下农村社会保障所存在的问题和困境，探讨了在土地流转的社会背景下，以土地使用权的流转为依托构建中国农村的社会保障体系在客观上的可行性，进而探讨了依据土地使用权的流转来建构和完善中国农村的社会保障体系，所应该加强的配套制度的改革与完善。

关键词土地流转农村社会保障体系钟涨宝，华中农业大学文法学院教授４３００７０狄金华，南京农业大学社会学系教师２１００９５土地（占２３．３％）［２］。

这种制度和现实中双重的两难不得不引起深思，这双重的两难在出发点上却存在着一致性，即稳定土地承包关系是为了保障承包人的权益，在社会保障体系尚未覆盖到农村的情况下确保土地能够承担就业和保障的功能；而调整土地承包关系也是基于保障某些农民（主要是新增人口）的土地承包权，甚至是生存权。

在目前农村，除了个别社区的决策者是为了谋取私利而动用职权调整土地之外，大部分地区其实是由于社区内部人口变迁的事实而使村庄的决策者作出的无奈选择。

经上述４省调查结果显示，土地调整的原因依次为：人口增减为７８．０％，合并地块便于耕作为１３．５％，耕地被征用为７．３％，其他为１．２％［３］。

刚性的制度在基层的实践中被不断地异化，同样是为了实现对村庄社区内成员的保障功能，土地承包关系由制度层面的稳定变成了实践层面的调整，进而又以“实践逻辑”的张力侵蚀着刚性的制度，促使制度发生变迁。

这种双重两难以及由土地调整的“实践逻辑”推动制度变迁的过程，又是否预示着一个新的制度变迁产生的可能，即在完善土地制度的基础上，依托土地流转来构建和完善农村的社会保障体系。

二、现行农村社会保障体系的弱点在新中国成立后，国家在宪法中就明文规定“劳动者在年老、疾病或者丧失了劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利，”此后，政府逐渐建立了包括劳动保险、困难补助、社会补贴、社会救济和农村“五保”供养制度。

在集体化时代，人民公社体制内则进一步地建立和完善了敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织。

但伴随着人民公社时代的结束，家庭联产承包责任制的实施，国家在允许社区占有土地所有权、允许农民以大包干的名义占有土地使有权时，国家也向农民让渡了承包土地所承担的社会保障功能，土地成为了农民主要的保障手段，政府基本上不再对农民承担社会保障责任。

这种体制的改革，在短期内促使农村经济的发展取得了明显的效果，农民收入的增长使得社会保障问题在短期内被掩盖，但随着农民收入增长持续低靡，城乡差距急剧扩大，农村社会保障所存在的问题和困境也日趋突出，主要表现在以下几个方面：第一，家庭保障功能已无法抵御日益增加的各种社会风险。

改革开放２０多年来，中国农村人口发生了急剧的变化。

首先是人口老龄化突出。

据第五次全国人口普查资料显示，到２０００年，中国总人口为１２．９５亿，其中农村人口为８．０７亿，而６５岁以上的老人占６．９６％［４］，而且这种老龄化的趋势还在进一步加剧。

农村人口进入老年阶段后加剧了农村家庭养老的负担。

其次，农村家庭日益核心化。

根据国家统计局的抽样调查资料显示，全国家庭平均每户１９８０年、１９８５年、１９９０年、１９９５年、１９９９年分别为４．３人、３．８９人、３．５人、３．２人以及３．１４人，其中１９８０年、１９９０年、１９９８年农村居民户均人口分别为４．５人、３．８人以及３．３人［５］。

农村家庭规模日渐缩小，类型日趋核心化，而老年人在农村中比例越来越高，这已经日益考验着中国传统的家庭养老体制。

不仅如此，农村家庭收入增长的缓慢，直接影响了传统的以家庭为单位的社会保障功能的发挥，农村家庭已日益无力承担包括养老、医疗在内的全面的社会保障体系以及作为准社会保障形式存在的义务教育。

第二，城乡二元对立的经济与社会结构使得农村的社会保障起点低。

城乡二元经济结构和社会结构的形成是中国工业化、现代化过程的产物，这种二元的体制在早期推动了国家迅速完成了工业化积累，为实现由农业国向工业国的转向发挥着重要的作用，但这种二元体制的弊端在当前也日渐突出。

虽然目前国家开始放开城乡的二元调整政策，部分省市也开始取消户籍制度，但由于二元体制所带来的城乡居民收入水平和社会保障水平的差异却根深蒂固地存在着。

根据有关学者的保守估计，１９９４年城镇居民实际得到的用于住房、医疗福利、财政价格补贴、单位内部等方面的隐性收入为１１１０．５元［６］。

而相比之下，农村的社会保障则基本是处于空白状态。

根据卫生部统计，１９９８年全国卫生总费用为３７７６亿，其中政府卫生投入５８７．２亿元（占全国总费用的１５．６％），大部分用在城市，用于农村的只有９２．５亿元，仅占政府卫生投入的１５．９％。

新华社于２００２年２月公布的一份数据也表明，目前约占中国总人数１５％的城市人口享用着三分之二的卫生保障服务，而约占８５％的农村人口却只能享用不到三分之一的医疗卫生保障服务［７］。

第三，目前中国农村人口多，社会保障基础差，国家不可能立即建立起覆盖全国农村的社会保障体系。

我国农村现有８－９亿人，到２０００年，按照劳动年龄人口算，中国有５亿农业劳动力，而依据我国现行的耕作水平，每一个劳动力平均负担１０－１５亩耕地计算，中国的农业只需要１．５亿农业劳动力。

尽管有１．２８亿的农村劳动力进入了农村企业，２２００万人在非农产业经营，８０００万人进城打工，但仍有１．２亿为农村绝对剩余劳动力［８］。

如果按照城市失业人口保障标准计算，仅此国家每年就需要支付巨额的失业保证金。

如果是按照城镇人口１９９１年的人均社会保障支出（４５５元）标准来计算在农村实施社会保障，则国家每年需要增加支出４５５０亿元，而在２００６年中央的财政收入才３８７３０．６２亿，全国财政总支出也就是４０２１３．１６亿，即使依据１９９１年人均４５５元这样一个低标准，也将占到财政总支出的１１．３％。

因此，寄望于由政府立即建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障体系是不切实际的，即便是呈一时之勇，勉强建立起来也将因为资金等问题而产生更加严重的后果。

综上所述，传统的以家庭为单位的农村社会保障体系在实行“大包干”以后，特别是在城乡二元对立以及城乡贫富差距日渐扩大的情况下，其保障的功能已日渐弱化，而由于基础薄弱和资金奇缺，国家也无法在短期内建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障体系。

因此，探求适合中国农村实际情况的可行的社会保障体系是当前解决农村社会保障问题，乃至解决整个三农问题的重要课题。

三、土地是农村社会保障体系的核心随着改革开放以来经济体制的改革和社会结构的转型，农村土地的社会保障功能也发生了急剧的变化。

土地的社会保障功能逐渐由单一的生存保障转变为具有生存保障功能和发展保障功能，即在一些传统的农村地区，土地仍然是家庭主要的生产资料，土地的收益仍然是家庭收入的主要来源，土地对于他们来说仍然起着生存保障的作用；而在一些沿海、大城市周围以及一部分富裕的农村，农民主要收入已不再依靠耕作土地，在他们中间，土地扮演着保障农民发展的功能。

这种发展保障的功能主要体现在两个方面：首先是土地为其提供了发展资金保障，在许多城郊地区，土地被征用或出租，农户能够从中获取一定的货币补贴，这为其发展（如做小买卖等）提供了资金支持；另外土地还提供了农民发展的心理保障。

在经济发展的苏南农村，目前仍然有８９．７％的人拥有土地。

在这些拥有土地的农户中，认为土地对家庭具有保障作用的占６８．７％［９］，而土地对于他们而言，心理的保障作用实际上远远大于实际的经济保障功能。

有学者认为，税费改革前，由于土地负担的加重，较多的农民视昔日珍贵的土地资源为“鸡肋”，“食之无味，弃之不舍”，土地的流转价格日趋走低，甚至要倒贴给转入户。

而随着城镇化的迅速发展，农用地转为非农用地的规模不断扩大，农用地规模缩小，失去土地的农民数量增加，从而降低了土地对他们生存发展的保障能力［１０］。

土地作为一种传统社会保障载体的功能业已开始陷入“虚化”状态。

对此笔者认为，如果说在税费改革前农民负担重，农地收益低，土地保障功能降低，甚至出现了局部的“虚化”现象，那么目前土地作为农村保障体系的主要载体，其功效是显著的。

当前，彻底免除农业税，加之种种补贴，农地种植收益得到了大幅度的提升，而随着国家《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布，土地使用权能够在农户之间有偿转让，这对土地承包者，特别是中西部地区的承包者来说，土地的收益仍然是一个重要的（甚至是全部的）收入来源，土地的保障功能得到了进一步的强化。

为此，笔者认为，在土地流转的社会背景下，以土地使用权的流转为契机构建中国农村的社会保障体系是当前农村社会保障工作乃至整个“三农”问题解决工作中的一个重要内容。

我们认为，以土地使用权的流转为依托构建中国农村的社会保障体系在客观上是可行的：首先，以土地使用权流转为依托构建中国农村的社会保障体系在制度上是具有可行性的。

正如在２００２年８月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上通过的《中华人民共和国农村土地承包法》再次明文规定“耕地的承包期为三十年”，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，“土地承包经营权流转的主体是承包方。