自然垄断行业的政府规制及其改革

自然垄断行业的政府规制及其改革作者：阎桂芳张桂花来源：《理论探索》2009年第06期〔摘要〕在自然垄断行业,政府规制是不可或缺的。

其作用主要表现在两方面:一方面通过规制维持独家垄断的局面,以保证公众在享受公共服务时付出的费用最低;另一方面,通过规制防止垄断企业滥用其垄断地位攫取超额利润,损害公众利益。

当前,自然垄断行业的政府规制仍存在一些不足,如:规制的法律法规滞后、缺少独立的反垄断机构、价格规制机制不合理、以管制代替规制等。

因此,应制定相应的法律法规,成立具有相对独立性的规制机构,加强对规制者的规制,实施激励性规制。

〔关键词〕自然垄断行业,政府规制,作用,问题,改革路径〔中图分类号〕D630.1〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2009)06-0119-03自然垄断行业是指因自然原因而形成的垄断行业,其行业规模经济效应非常突出,需要投入大量资本才能开发,并且资本一旦投入,就“沉淀”在这个行业里很难再抽回。

在我国,自然垄断行业主要存在于基础设施和公用事业领域,具有投资回收期长、专用性强等特点。

而政府规制是指政府依据一定的法律、法规和规则,对构成特定经济体的经济主体的活动进行限制和约束的行为。

政府对自然垄断行业进行适当的规制,旨在维护公共利益。

目前我国自然垄断行业的政府规制存在着很多不足,不利于调动企业的积极性和维护公众利益,这与政府规制体制有很大关系。

因此,应有针对性地对自然垄断行业政府规制的不足进行改革。

一、自然垄断行业政府规制的依据及作用自然垄断行业的政府规制,是指政府通过一定的政策及措施建立一种类似竞争机制的激励机制, 以引导垄断企业的经济决策,或者采取强制性措施对自然垄断行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面作出明确规定。

规制分为经济性规制和社会性规制。

经济性规制主要指为了提高资源分配的效率,政府机关运用法律手段,通过审批等方式对企业的进入、退出、价格、产量、并购等方面进行规制;社会性规制主要指以保护国民的健康、卫生和安全,防止公害和保护环境为目的,政府对社会经济主体所提供的商品和服务的质量设置一定的基准和限制。

在我国,对自然垄断行业的规制有其必然性,主要体现在以下三方面:一是自然垄断行业目标具有双重性。

一方面,自然垄断行业一般都具有普遍服务性特征,其垄断地位不易动摇;另一方面,作为经济体,它又追求利润,追求效益。

如不对其进行适当规制,垄断行业会倾向于制定垄断高价,掠夺消费者。

二是生产者与消费者信息不对称问题广泛存在。

与其他行业相比,自然垄断行业的信息不对称问题更为严重。

相对于垄断生产者,消费者处于明显的信息劣势地位,在购买和消费过程中根本无法自由选择。

如果没有政府对其加以适当规制,处于垄断地位的生产者就很难有动力向消费者发送真实的信息。

三是缺乏完备的市场经济秩序条件。

市场经济只有通过充分竞争才能达到资源的合理配置,其有效性暗含了一个必要前提,那就是完备的秩序条件。

只有在较为完备的市场经济秩序条件下,交易才会取得较高的成功率,因交易而付出的精力和费用才会大大节省;反之,在不完备的市场经济秩序条件下,交易成本必然随之增加,交易主体的预期收益必然减少。

当前,由于我国市场经济体制不健全,缺乏完备的竞争秩序条件,因此必须对经济主体进行规制,尤其是要规制自然垄断行业的主体。

基于上述分析,我们知道,自然垄断的存在具有追求经济利益的必然性。

所以,为了维护公众利益,政府就要承担以下两大责任,这也是政府规制作用的体现:其一,在自然垄断行业中,政府要通过规制维持独家垄断的局面,以保证公众在享用公共服务时付出的费用最低。

政府维持垄断的责任是比较容易承担的,因为自然垄断行业本身就具有垄断的趋向。

关键的问题在于,在垄断规制条件下,由于特定的规制政策使得该行业的盈利水平明显高于其他行业,从而引起投资自动流入自然垄断行业。

这就要求政府通过规制解决行业高盈利与公众低付费之间的矛盾。

其二,为了防止垄断企业滥用其垄断地位攫取超额利润、损害公众利益,政府必须对其进行规制。

也就是说,政府要规制自然垄断行业,使其既有效率,又不滥用垄断地位。

二、自然垄断行业政府规制存在的问题在我国,自然垄断行业长期实行的是政府直接投资、垄断经营的规制体制。

20世纪80年代以来,我国对一些自然垄断行业的规制体制进行了初步改革,总体上来说取得了成绩,但目前自然垄断行业的规制仍存在以下问题:一是规制的法律法规滞后,可操作性、协调性差。

依法规制是西方自然垄断行业政府规制改革的特点,而我国由于受计划管理观念的影响,重内部文件、轻法律法规的观念严重,规制的法律法规严重滞后。

改革开放以来,我国虽然相继制定了《铁路法》、《航空法》、《电信管理条例》等法律法规,但仍然沿袭了一种先改革后立法的传统,立法严重滞后。

从目前已颁布的法律法规来看,还存在法律法规零散、不成系统,法律规范的空白点较多,法规的制定程序不规范,可操作性、协调性差等问题。

二是缺少独立的反垄断机构,规制机构独立性差。

目前,我国自然垄断行业规制机构主要是国家的各部委。

在规制中,由于规制机构本身要受到政府及相关部委的影响,对行业进入、退出、价格、投资、服务质量等多方面规制的权力也往往分散在多个部门当中,因此,很不容易做到高效透明的规制。

三是价格规制机制不合理,价格形成机制不能刺激生产效率的提高。

我国自然垄断行业所提供的产品或服务大都由政府直接定价,通常采用的原则是能够保证企业获得正常利润,这就使企业的利润与成本关联度不强,导致企业缺乏创新动力。

四是以管制代替规制,政企一体化现象严重,企业工作效率低、亏损严重。

按照我国对自然垄断行业的管理体制,其主要业务是由中央或地方政府经营的,企业没有市场主体地位,没有经营自主权,政府既是管制政策的制定者和监督者,又是具体业务的实际经营者,政府直接管理企业、直接干预企业的日常经济活动。

这种以严格的管制代替规制的行为极大地抑制了企业的经营活力。

三、自然垄断行业政府规制的改革路径由于政府规制不仅存在着巨大的运行成本与社会成本及十分严重的滞后效应,而且由于信息不对称以及“政府管制俘虏理论”①的影响,在实践中,自然垄断行业政府规制行为的实施效果也未必明显。

〔1 〕因此,有必要从以下几方面对自然垄断行业政府规制进行相应的改革:(一)制定相应的法律法规,为规制改革提供依据。

市场经济是一种法治经济,因此在建立社会主义市场经济体制的过程中,政府对自然垄断行业的改革也必须依法进行。

国外许多发达国家都十分重视政府规制体制改革中以立法为先导的基本原则。

今后我国也应按照《立法法》的规定,大力推进自然垄断行业规制法律体系的建设,同时,还要做好其与宪法、反垄断法、行政诉讼法、合同法等相关法律的协调工作。

(二)成立具有相对独立性的规制机构,实现政企分离,切实提高执法效果。

从规制机构的基本模式来看,世界上主要有三种:一是设置独立的权力集中型的规制机构,如美国;二是在政府相关部门下成立相对独立的规制机构,如英国、澳大利亚、马来西亚;三是由政府部门直接承担自然垄断领域的控制职能,如日本、韩国。

从我国目前的状况来讲,要彻底改革政企不分的传统体制,必须在原来各行业主管部门之外设立相对独立的规制机构。

因此,我国应借鉴第二种模式。

具体建议为:可以考虑根据我国目前数量较多的综合性管制机构,撤销或改组现有产业领域的主管部门,分别设置交通管制委员会、能源管制委员会、通信管制委员会等等,以对相关行业领域统一进行管制。

应特别注意的是,管制机构应在国家法律授权范围内独立进行管制。

(三)加强对规制者的规制,这是规制体制改革的重中之重。

由于政府的权力天然地大于企业和个人,受规制的行业或企业为了追求自身利益有可能去收买规制者,当前广泛存在的有法不依、执法不严现象与规制权被收买不无关系。

因此,加强对规制者的规制,是规制体制改革中不可回避的重要内容。

一是通过完善司法制度,有效地限制和制裁规制者权力的滥用。

我们应当在不断完善规制法律的基础上,加强对规制者的司法审查,将政府规制政策的制定和执行纳入司法审查的范围。

二是政府的规制权力还应受到社会舆论的监督。

应通过社会监督,最大可能地减少行政不作为和不依法行政的行为。

三是设立相应的规制监督制度。

通过规制政策的评估制度、规制绩效的审计制度,判断规制政策是否有必要;通过规制机构的绩效进行审计,保证有限的资源得到有效利用;通过规制政策失误问责制度,拟制规制者与被规制者的合谋行为。

(四)实施激励性规制,提高自然垄断企业的内部效率。

由于现行的规制制度不能解决企业内部无效率的产生、规制关联费用的增加、规制滞后使企业遭受损失、规制部门的自由裁决权和寻租成本的产生等问题,因此,有学者认为,除了给予企业提高内部效率的激励之外没有其他对策,并称之为“激励性规制”。

〔2 〕 (P32)由于我国自然垄断行业的行业特点和社会地位决定其实行垄断经营的状况在短期内无法改变,因此,结合我国国情,可以借鉴激励性规制。

国际上激励性规制主要有以下几种:一是特许投标制度,即把所给予自然垄断行业的事业特许权限制在一定期间内,在特许期结束后再根据竞争投标制度给予其特定企业特许权。

二是区域间竞争,即将受规制的全国垄断企业分为几个地区性企业,使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己的内部效率。

三是社会契约制度。

这是规制部门与被规制者在修订收费项目时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签订合同,如果能取得比合同规定好的成绩则给予企业报酬,否则给予处罚。

这三种方法各有利弊,其中,社会契约制度已被世界各国广泛运用。

我国可通过完善各种形式的承包责任制明确责、权、利关系,为企业降低成本、提高内部效率进行激励性规制。

当然,这其中要体现这种承包责任制的社会性。

注释:①该理论由诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒提出。

该理论认为:政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的,企业作为一种利益集团,对政府规制有特殊的影响力,而政府规制者有各种利己的动机。

在各方利益的驱动与博弈下,规制机构最终会被产业所控制。

参考文献:〔1〕张娟.我国自然垄断行业放松规制的可行性研究〔J〕.高等教育与学术研究,2006,(2).〔2〕〔日〕植草益.日本的产业组织:理论与实证的前沿〔M〕.北京:经济管理出版社,2000.责任编辑周荣。