政府规制改革从公私合作到新公共服务

政府规制改革从公私合作到新公共服务

通过分析公私合作在我国水务产业中的运用，发现我国水务规制中存在着规制目标偏离、政府承诺缺失、规制机构权责不明确、规制机构的规制能力不足、缺乏有效的规制法律体系等问题。结合新公共服务理论“重视公民权、强调公共利益”的理念，我国水务规制改革的范式应从公私合作演进到新公共服务：以公共利益作为水务规制改革的最高利益标准；将中介组织和公众纳入规制主体；对规制机构进行再规制：建立有效的规制法律体系；在规制方式上引入对话与协商。

[关键词]水务；规制改革；公私合作；新公共服务

[中图分类号]F224 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X （2015）04-0044-06

城市水务涉及居民生活的最基本保障，是经济社会可持续发展的重要支撑。保证城市水务产业健康发展的意义重大。由于城市水务的自然垄断性质，长期以来，我国对水务产业一直实行政府垄断经营、政企合一的管理体制。随着我国经济和技术的发展，这种高度集中的管理体制表现出愈来愈多的弊端，如资金短缺、政府财政负担严重、供水供需矛盾突出等。为改善这一状况，政府逐步放开对水务产业投资

主体的限制.开始在水务产业等公共产品和公共服务领域引

入公私合作模式（Public-Private Partner-ship，PPP），拓宽融资渠道，鼓励外资和民营资本投资。通过20多年PPP实践，水务市场逐渐由自然垄断向有效竞争格局转变，政府财政压力有所缓解，水务企业服务效率和质量有所提高。然而，在公私合作的实践过程中亦暴露出诸多问题，其中尤为突出的就是“忽视公众利益”。本文旨在借助新公共服务理论（一种更加强调公共利益的理论）来改进我国城市水务中的政府规制。

一、城市水务公私合作中政府规制存在的问题

公私合作（PPP）是政府规制政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。社会资本通过向使用者收取费用或必要的政府财政补贴的方式承担

项目的设计、建设、运营、维护等工作。政府部门则以公共利益最大化为目标对项目进行监管，监管内容包括价格监管和质量监管。PPP包含BOT、特许经营等多种方式。1992年，由外资投资建设并运营管理的中山坦洲供水BOT项目的正式实施，标志着PPP开始在我国城市水务产业中得到正式运用。随后，沈阳、天津、武汉、上海等城市相继同外资合作经营水厂。随着几大国际水务集团入驻我国，纷纷投资我国城市水务产业，投资多元化开始呈现。但这一时期由于缺乏经验和必要的准备，水务规制制度及实施机制还不完

善。

虽然政府出台了一系列《通知》、《意见》、《办法》，为水务规制起到了指导作用，但是，政府对水务行业的规制体系尚未相应建立起来，导致各类公私合作制在合约谈判和执行过程中因缺乏独立和专业的规制机构而出现不少盲目投资、国企资产流失、无效承诺等问题。在我国城市水务公私合作的实践中，政府规制存在诸多问题，主要表现在以下五个方面。

（一）规制目标偏离，忽视公众利益

第一，对公众知情权的忽视。就特许经营项目而言，公众对招标信息无从知晓，即使在政府与合作方签订特许经营合约之后，公众对特许经营项目也知之甚少。

第二，对公众参与权的忽视。作为水务的直接消费者，公众在评价水务企业服务、水质质量、水价的高低方面，应该具有最大、最真实的发言权。然而，在我国城市水务规制中，公众这一参与权不仅在立法中难以体现，在实践中也缺乏保证公众参与的机制。以自来水价格听证会为例，听证会虽然有吸收公众参与，但是由于听证会主持者政府主管部门对我国城市水务的公共服务性缺乏认识，听证会变成“走过场”的形式，没有实质性地听取公众的意见。

第三，对公众实际利益的忽视。近年来，自来水污染事件频发，其中影响巨大的就有“4?11”事件――兰州自来水

苯超标事件。事件调查组将该事件定性为“供水安全责任事件”，事件涉及的三方主体都有责任。兰州威立雅集团信息报告存在迟报延报问题、运行管理存在缺陷：兰州石化公司的环境风险和隐患排查治理不彻底；供水行业主管部门存在贯彻落实相关法律法规和规章制度不到位，履行城市供水特许经营及行业规制职责不力；事件发生后在信息报送环节处置不力、上报不及时。这些问题背后的实质是对公众实际利益的忽视。

（二）政府承诺缺失

政府承诺缺失主要体现在政府滥用承诺和政府承诺不

连续两个方面。在我国城市水务规制中，由于缺乏有效的制度约束和运行机制，政府一方面忽视城市水务的公共服务特性，引资心切，只重承诺，不重践行：另一方面，政府规制政策发布、执行缺乏连续性。这不仅加大了城市水务企业面临的政策风险，而且严重影响了政府的声誉。政府承诺缺失问题导致许多PPP项目中止或再谈判，交易成本增加。

理论研究表明，政府承诺缺失问题会使得政府和企业之间的行为发生扭曲。一是棘轮效应。由于技术的改进和生产效率提高，公众普遍感到现有服务价格偏高，要求提前修改合约，降低产品和服务价格，政府可能迫于公众的政治压力，提前修改合约，抽走企业自身努力的结果。即使不提前修改合约，合约到期时，也会对企业提出更苛刻的合约，使得企

业缺乏长期的投资激励，或不再致力于降低成本、改进管理。二是预算软约束。当企业以各种理由提出经营环境变坏、效益变差，而要保证供给的可持续性，要求政府提前修改合约、提高收费标准，政府可能迫于企业的政治压力提前修改合约，或提高收费标准或价格，又会产生预算软约束的现象，企业同样缺乏降低成本、改进技术的激励。

除了扭曲政府和企业之间的行为外，承诺缺失的代价又该由谁来承担？陈富良认为：“在公共领域或基础设施领域，政府承诺能力的缺失，其后果或代价并不由政府承担，也不是由作为特许经营方的企业来承担，而是由作为第三方的消费者来承担。”所以，政府承诺缺失问题还会给消费者利益带来损害。

（三）规制机构权责不明确

目前对城市水务进行规制的大部分职能分散在各政府

主管部门，发改委负责供水价格的制定，财政部负责项目的审批和拨款，住建部负责供水的行业管理，卫生部负责饮用水标准的制定，环保局负责环保排放标准的管理和执法。这种“多头规制”的制度，使得我国城市水务规制中既存在“规制空白”，又存在“规制冲突”。这样，不仅造成价格、投资、调度各项工作的协调难度大、决策时效差、规制效率低下的弊端，而且使规制部门容易受到政策制定部门和产业内企业的双重影响，严重妨碍规制决策执行的公正、独立、有效。