秦汉地方机构和官职

秦汉地方机构和官职秦汉的地方行政，基本上是郡县制。

秦是单一的郡县制，两汉则郡国并行，仍以郡县制为主。

秦统一六国之后，分天下为三十六郡，后又增至四十余郡。

西汉平帝时，凡郡国一百三，其中有郡八十三。

东汉顺帝时，凡郡国一百五，其中有郡七十九。

诸郡规模、情况并不平衡，就户口幅员而论，有大小之别；就政事难易而论，有剧（难治理）、平（一般）之异；就地区而论，有远近、内外之分。

诸郡之中，由于京辅之郡地处中心，最为重要，所以京辅太守地位最高。

秦的京辅太守名曰内史，掌治京师。

西汉景帝时京辅地区分为左、右内史，武帝时又分而为三，名曰：京兆尹、左冯翊、右扶风，统称三辅。

东汉迁都洛阳，京辅太守名曰河南尹。

两汉的京辅太守，均秩中二千石，得“奉朝请”，亦即可参与朝会，而一般太守秩两千石，没有朝会的资格。

京辅太守显然高于一般太守。

无论京辅之郡还是一般的郡，均领辖若干县。

秦汉地方行政基本上是郡县二级制。

武帝元封五年（公元前108 年），把全国划为十三个监察区，称为部或州，各设刺史一员进行监察，久而久之，州刺史成了固定的地方行政长官，州也由监察区域变为行政区域，这样，汉的地方政府又由郡县两级变为州、郡、县三级。

不过，这有一个过渡过程，其最终完成应该说在东汉后期。

两汉的多数时间内，州仅作为监察区而不是作为政区出现的。

州官的设置和演变1.司隶校尉。

司隶校尉初为朝廷官职，始置于武帝征和四年（公元前84年），是武帝因巫蛊一案而临时设置的督捕官。

所以最初司隶的职责是率领徒隶从事掘蛊并督捕京师奸猾。

巫蛊案以后，司隶保留下来，其职为督察三辅（京兆、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）、弘农七郡。

成帝元延四年（公元前9 年）省司隶校尉，绥和二年（公元前7 年）复置，但称司隶。

东汉沿用旧制，司隶校尉的地位较西汉为高，当时皇帝有特诏，御史中丞、司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，京师号曰“三独坐”。

司隶校尉的常职是督刺三辅、三河、弘农七郡，其职与刺史略同，但由于京辅诸郡是朝廷的所在地，皇亲国戚、达官贵人比较集中，所以司隶校尉有着一般刺史望尘莫及的特权。

司隶有持节的特权，可以察举百官以下及京师近郡犯法者。

节即符节，是皇权的象征，持节者可代表皇帝行事。

司隶这种持节特权在元帝时由于司隶校尉诸葛丰持节纠察元帝宠臣许章，才被解除。

司隶校尉对于封侯、外戚、三公以下，无所不纠，对于京师近郡的罪犯，则依照诏令，有捕杀之权。

司隶校尉的属官，有较高的从事和较低的假佐两类。

东汉从事十二人，有都官从事，主察举百官；功曹从事，主选署及众事；别驾从事，主奉引校尉行部录众事；簿曹从事，主财谷簿书；兵曹从事，主兵事；其余七郡各一从事主督察，共为十二。

假佐为掌各种杂务的小吏。

2.刺史和州牧。

秦统一六国后，没有特划监察区，政区以郡划分，郡置守、尉、监各一人，监即监御史，主监察，所以郡既是行政区，又是监察区。

监御史隶属于御史大夫，掌监郡。

其地位不高，但权力很大，不仅省察郡守治状，而且可以监军带兵。

汉初曾一度沿袭此制，目的都是代皇帝监察地方官吏。

武帝时分全国为豫、冀、兖、徐、青、荆、扬、益、凉、朔方、并、幽、交等十三部州作为监察区。

州设刺史一人，秩六百石，位下大夫，秩卑而权重，即有权督刺二千石的郡守。

刺史直接受朝廷御史中丞管辖，分别监察各州，开始时明确规定以六条问事：一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑案，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥截黎元，山崩石裂，袄祥讹官：四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石阿附豪强，通行货略，割损政令。

六条问事主要是督刺二千石郡守。

以后监察范围扩大，凡州内朝廷命官都在督刺之列，并有选举与劾奏权。

刺史每年回京师奏事一次。

地方政绩如何，全凭刺史上奏，郡守对刺史多敬而畏之，刺史逐渐干预地方行政，积久成制，也就变为行政长官。

西汉末期，刺史曾两度改为州牧，秩为二千石，但真正掌握军政实权，成为地方最高军政长官是灵帝中平五年（公元188 年）之后。

灵帝中平五年，刺史改为州牧。

州牧与刺史的区别不仅在于六百石变为二千石大吏，更主要的是监察官变成了地方最高军政长官。

武帝初置刺史，巡行郡国，无固定治所，属吏也很少，后来渐有治所，并形成一套幕僚组织。

州刺史的属吏和司隶一样，皆有从事史、假佐。

从事史也叫从事，有别驾从事、治中从事、簿曹从事、兵曹从事、部从事史等，假佐一类，亦与司隶略同。

郡守和郡廷官吏1.郡守。

郡设守一人，又称太守，为一郡最高行政长官。

郡守为朝廷所任命，代表皇帝治理一郡，所以除对朝廷负责外，在一郡之内则是郡守专制。

其职权相当广泛，凡民政、财政、司法、教育、选举以及兵事等，可以说职无不总。

（1）辟除权。

秦汉时期，郡守及其佐吏丞、尉等虽由朝廷任命，但郡守的幕僚属吏，则可自行署置。

其任用方式，或召、或请、或署，都是辟除的意思。

在汉代，除京辅郡属吏可用他郡人外，一般辟除的郡吏都是本郡人。

郡的下层行政长官县令长是由朝廷署置，郡守不得更调；但遇其不能胜任，则可置守令（代理县令）以摄理其事。

至于真令有缺，郡守则更有权力选署守令。

按当时法制，令长有罪必须先请，郡守不得擅自治罪，但事实上，郡守不但擅治其罪，而且可以随意加以驱逐。

（2）选举权。

汉法规定，郡守任满一年后便有选举权。

选举即由地方选拔向朝廷推举人才。

这种选举，或为皇帝的特诏，指定其选举的科条；或为岁贡，依所定科目员额选举。

诸如孝廉、贤良方正、文学、茂才、异等、明经以及有道之士等，皆在郡守选举范围之内。

郡守虽有选举权，但如果不能选举人才，或举而不当，郡守本人也要坐罪。

开始察举尚严，以后渐滥，郡守利用选举权以结私恩，形成了汉代门生故吏的关系网，助长了地方与朝廷的离心力量。

（3）自设条教。

秦汉郡守可以因地制宜，自设条教，或劝民农桑，或整齐风俗，以及举办文化教育等各项地方事业。

其中一些好的条教，往往还被推行到全国。

如景帝对蜀郡守文翁在郡中起学馆，武帝令天下郡国仿蜀学馆建立学校，对文化教育事业的发展起到了促进作用。

（4）赏罚、司法和监察权。

郡守还具有一郡的赏罚、司法和监察权。

因郡守有赏罚权，故置功曹，主选署劝劳、议论赏罚；有司法权，故置决曹，主治狱及罪法事。

其中司法最重要，政平讼理是郡太守治绩的重点内容之一。

郡守的监察权，主要是监察其所属县之长吏，其监察权是与其任免、赏罚等权相辅相成的。

郡守行使监察权，必须以时巡行郡内，即所谓“常以春行所主县”，也有的郡守采取私访的方式。

郡守亲自巡行所属县，按规定一年一次，私访则非正式制度。

其对属县行使监察权，主要由督邮分部行县，分部多少，郡守可视具体情况而定。

（5）生杀予夺权。

从法律上来说，郡守并无决杀权，虽罪至死，亦必先奏请，以待秋决。

有时因特殊原因，令郡守得便宜从事或以军法从事，但除这种特许的权力外，太守却不得专杀，然而这只是法律上的规定，奏请实际上往往徒具形式，类皆报可，甚至先斩后奏，或以论决为报。

随着郡守权力的膨胀，郡守甚至可擅杀县令。

（6）兵权。

郡守又称郡将，实际握有一郡兵权。

不过秦和西汉时期，地方如有重要军情，一般是由朝廷命将置帅，郡守不得擅自发兵。

如郡守发兵，须有皇帝虎符，或边郡军情紧急，事后必立即上报。

东汉郡守职权渐大，建武中省都尉，并其职于太守，虎符发兵的制度渐坏，再加上东汉后期镇压农民起义及各族反抗的需要，郡守就有了发兵、领兵之权。

一般州郡有事，常由刺史、郡守亲自领兵。

东汉末，刺史、太守不仅领兵，且可募兵，往往变为私人部曲，父子相袭，造成割据因素。

（7）财权。

郡守治郡，要依靠庞大的郡府组织乃至数量不等的军队。

这些都必须有财政开支，还有郡守本人的俸禄，这一切经费均由国家拨给，由郡守支配。

国家一般是从本郡赋税收入中拨给，收入少的边郡则由内郡调拨。

按规定拨给的部分需每年上计，过此则须事先上报奏请。

郡守只能在规定范围内行使财权，朝廷则通过上计制度控制。

但实际上郡县地方官往往不顾经法，附加私调，不统于上计之数，这样朝廷就无法控制。

除正式经费和非法私调，各郡还都有一些公田和山泽之利，收入亦由郡守支配。

秦汉郡守官职十分重要，郡守治理的好坏，关系到整个国家的兴衰，故汉宣帝有良二千石之叹。

因此，朝廷非常注重郡守人选，并根据其治绩给予奖惩。

2.郡廷官吏。

郡守之下的郡廷组织，因任命不同，可分为佐官与属吏两类：秩二百石以上者由朝廷任命，有丞、长史、都尉等，谓之佐官；秩百石以下者由郡守自行辟除，如功曹、五官、督邮、主簿等掾史，皆为属吏。

（1）郡佐官。

郡佐官为朝廷命官，有丞、长史和都尉。

丞佐助郡守，有时可代理郡守行事，如郡守在作战中死亡，丞有权临时代理。

边郡设置长史，掌兵马。

东汉时边郡省丞，由长史主丞之职，而另置将兵长史，专主兵事。

都尉，掌佐太守分管军事。

秦时名尉，景帝二年（公元前155 年）更名都尉。

东汉建武六年（公元30 年）省内郡都尉。

都尉秩比二千石，略低于郡守而高出于丞与长史。

都内一切军事行动，均由郡尉具体负责，每年都试，也由郡都尉负责主持。

维护境内治安，则是都尉的日常工作。

都尉也和太守一样以时行县，但不管民事，专司盗贼。

郡尉有自己的治所和属官。

都尉治所，有的与郡守治所不在一县；都尉属官，除与太守一样有丞、掾、史、属、书佐等文职以外，更多的则是各种武职。

（2）郡属吏。

郡属吏低于郡佐官，由郡守自己辟除，主要有以下几类：第一类是功曹、五官掾和督邮，为郡府右职。

功曹主选署功劳，包括郡吏的任免和赏罚。

五官掾是一种荣誉职务，无一定职掌，其实是什么都管，功曹缺任，可以主功曹事，其他曹缺任，则可主其他曹事。

东汉时，五官掾常主祭祠，从而列于诸吏之首。

督邮主巡行境内，督察长吏，主要是督察县政。

一郡往往分为两三部或四五部，各设一督邮充当郡守耳目，故督邮多选郡守所信任而又精明能干者充任。

第二类是郡守门下亲近属吏，有主薄、主记室史、少府，门下督盗贼、府门亭长、书佐、循行、幹、小史等。

主簿无固定职，拾遗补阙，代读书教、奉送要函、迎接宾客等均为主簿所职。

主记室史主记事、簿书等。

少府总管太守私人财政，与朝廷之少府性质相同。

门下督盗贼主兵卫，类似郡守的侍卫队长。

府门亭长主守府门。

书佐主秘书工作，包括记录、缮写、起草、宣读等等。

循行为低级散吏，类似门下食客。

幹、小史均为郡府做杂务工作的卑末之吏。

第三类是列曹，为郡廷各部门办公机构，户曹主民户、祠祀和农桑。

比曹主管检核之事。

时曹主时节祠祀。

田曹主田事。

水曹主兴修水利。

将作掾主工程兴建。

仓曹主仓谷事。

金曹主货币盐铁事。

集曹主各县上计。

漕曹主水运。

法曹主邮驿科程事。

兵曹主征集和输送兵丁。

尉曹主卒徒转运事。

贼曹主盗贼事。

辞曹主辞讼事。

决曹主决狱。

医曹主医药事。

第四类是上计掾史。

地方上计中央，由来已久，最初由地方长官亲自上计，西汉时改为守丞，长史代劳，武帝时又有上计掾史随行，东汉则专由上计掾史上计。