村民自治运行的长效机制

村民自治运行的长效机制徐勇林冠【摘要】本文以广东省云浮市的“组为基础，三级联动”的探索实践为基础，从村民自治发展的历史背景和未来走向的角度，对这一实践的价值进行探讨。

这一机制解决了中国村民自治运行中的三大问题：一是通过“组为基础”，保障国家政策和乡村治理的“落地”而非“悬空”在村级的问题；二是通过“三级联动”实现了乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动的“对接”而非“脱节”的问题；三是解决了在村民自治运行中发挥党的领导核心作用和群众参与管理的“互动”而非“互斥”问题。

它有助于选举性民主向参与式民主深化，有助于乡村治理由政府主导向官民共治深化。

【关键词】村民自治；组为基础；三级联动包括村民自治在内的基层群众自治是中国特色社会主义政治制度的四大组成部分之一。

随着实践的发展，村民自治也要不断深化和创新。

近年来，广东省云浮市强化村民小组的功能，在组、村和乡镇三级建立理事会，发挥广大村民群众的主体作用，扩展群众参与公共事务管理的渠道，形成了“组为基础，三级联动”的治理机制。

如果说1960年代初通过“三级所有，队为基础”的治理机制使人民公社体制得以长期保持稳定，那么，“组为基础，三级联动”则为村民自治运行的长效机制提供了有益的探索和经验。

本文从村民自治发展背景和未来走向的角度，对“组为基础，三级联动”机制的理论和实践价值进行一些探讨。

一、“组为基础”：村民自治的基本组织单元任何制度都是在特定的历史背景下形成并受其特定的历史条件所制约。

故要充分理解广东省云浮市的探索及其价值，必须将其放在特定的历史背景下来考察。

广东省云浮市创新村民自治机制的主要内容之一是在村民小组或者说自然村一级建立村民理事会，将村民小组作为村民自治的基本组织单元，使村民自治具有更牢固的基础。

这既是对中国村民自治本原的回归，也是对现有村民自治体制的完善。

中国的村民自治脱胎于人民公社体制。

1980年代初，人民公社体制松弛，农村基层治理出现公共事务无人管的问题。

广西自治区的宜城、罗山一带的农民群众自我组织起来，管理社会治安，维持社会秩序等公共事务，由此产生了村民自治制度的萌芽。

但从村民自治的发生地看，这一制度的组织基础是自然村。

自然村是自然形态的居民聚落，这些由一个或多个家族聚居的居民点，是农民日常生活和交往的基本单位，具有地域相近、人口相熟的特点。

通常所说的村民自治发源地实际上发生于果地和果作两个自然屯①。

当时主管中央政法工作的彭真十分关注这一现象，专门派人调查，并总结提升为村民自治制度。

根据地方经验，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》第七条规定：“村民委员会根据村民居住情况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。

村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。

”由此可见，无论是村民自治的起源，还是最早的《村民委员会组织法》，都将自然村作为村民自治的组织单元。

但是，中国村民自治是在人民公社体制的基础上大规模推行的。

人民公社改变了历史以来自然形成的村落组织建制，是国家依据军事化方式对农村社会的重新组织，以便于集体化生产。

人民公社组织分为公社、生产大队和生产队三级，实行党的一元化管理。

公社设立党委，生产大队设立支部，生产队设立党小组。

在人民公社“三级所有，队为基础”的体制下，公社是经济单位，同时也基层政权单位；生产队是生产的基本组织单位和基本核算单位。

由此形成了“公社和生产队实，两者之间的生产大队虚”，即“两头实，中间虚”的格局。

但这一格局在农村改革以后发生了变化。

1980年代，随着家庭承包的兴起，人民公社管理体制迅速松弛，农村社会出现一定程度的失序和混乱问题。

中共中央1982年1号文件在批转《全国农村工作会议纪要》的前言中指出：“最近以来，由于多种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。

这种情况应当引起各级党委的高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题解决好。

”［1］(P1061)为了解决这一问题，国家采取了两个方面举措：一是运用党的系统这一组织资源，加强基层党组织的作用。

这是中国共产党组织社会、领导国家的重要法宝，即将分散的农村社会整合为一体的重要手段之一就是将人民军队的“支部建在连上”延伸为“支部建在村庄”。

在人民公社体制下，党支部作为一个相对完整的组织形态建立在生产大队一级。

支部书记是生产大队的主政者，而生产大队管委会和生产大队长基本上处于“虚置”状态。

随着人民公社管理体制的松弛，党的基层组织愈发重要。

无论是土地承包、集体经济管理，还是农村社会事务处理，都需要党支部主持和落实，而生产队由于家庭承包的兴起不再需要组织生产和进行核算而迅速萎缩。

正是在这一过程中，长期处于较虚位置的生产大队成为“实体”。

二是以生产大队为基础建立村民委员会。

中共中央1983年下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，决定在原人民公社基础上设立乡(镇)政府，在乡(镇)政府以下设立村民委员会，并规定村民委员会属于群众自治组织。

尽管该文件没有明确说明在生产大队一级设立村民委员会，但公社、生产大队和生产队的三级建制，决定了全国在建立村民委员会时，均以生产大队作为村民委员会成立的基础，并在原生产队基础上设立村民小组。

由此形成了乡(镇)、村民委员会、村民小组这一新的三级建制组织。

为此，在1998年修订并实施的《村民委员会组织法》中去掉了“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会”这段话。

“自然村”因此而成为历史，取而代之的是所谓“行政村”的说法。

尽管“行政村”不是法律用语，但却是事实用语。

这是因为中国的村民委员会组织具有独特性，它既是村民群众自我管理、自我教育和自我服务的群众自治组织，具有自治性，同时也是国家对农村实行公共管理的基层组织，具有准行政性。

而在相当长的时间里，后者更为突出。

出现这一状况主要有两个方面原因：一是中国分散的传统农村社会历史悠久，而农民在现代法治体系下进行自我组织和自我管理能力还较薄弱。

大规模的村民自治实际上是在党和政府主导下进行的。

二是长期以来对农业、农村和农民的“汲取体制”没有根本变化，村民委员会作为群众自治组织还必须完成各级政府下派的行政任务。

村民自治处于各种行政任务压力下的“紧约束”状态，自治的空间很小。

因此，1998年修订《村民委员会组织法》以来，村民自治的发展远未达到人们的期待。

故村民委员会的行政性强于其自治性。

村民委员会的行政性决定其日常运作更多听命于上级政府而不是属下的村民。

与村民更为接近的村民小组进一步虚化，从而形成了“村实组虚”的格局。

村民小组仅仅只有一个组长，所起的作用也极其有限。

“村实组虚”的格局，不利于村民群众参与基层公共事务的管理，进而发挥群众主体自治作用。

基层群众自治制度基于直接民主的理念。

早在1987年制定《村民委员会组织法》时，彭真就指出，中国人民行使民主权利，当家作主，包括两个方面：一是通过人大代表间接行使民主权利；二是“在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众直接行使民主权利”［2］(P607—608)。

但直接民主对范围和空间要求较高，民主理论的先驱者卢梭早有论述。

为此，中国《村民委员会组织法》尽管历经两次修订，但都保留了“村民委员会根据村民居住情况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立”的规定。

由于村民委员会设立在生产大队，地域较广，人口较多，居住较分散，不便于村民直接参与村务管理。

为了解决好这一问题，在实践中产生了村民代表及相应的制度。

但这一制度毕竟具有间接民主的特性，即村民群众参与村务管理的权利往往“被代表”而“虚置”。

村民进行自治的主要内容就是三年一次参与村民委员会的选举。

作为村民自治主体的村民作用难以发挥，村民自治成了少数村干部的“自治”。

村民自治作为一项国家基层政治制度难以由村进入农户，落地生根。

进入新世纪以来，村民自治的外部条件有了大的改观。

一是基层组织日益健全，国家对基层社会的整合日趋完善，群众依法自治的能力有所提高。

更为重要的是，国家治理乡村的格局发生了重大变化，如废除农业税费，对农村和农民实行“多予少取”的政策。

相比以往，党和国家对于农村更多的是从各个方面倾向于支持和建设，实施惠农工程。

村民自治的外部条件大为改善。

自上而下的行政压力型体制有所改变，村民自治的“紧约束”变为宽环境，开始向本位回归。

新农村建设的主体是农民。

村民自治需要进行广泛的社会动员，以吸纳更多地村民参与建设自己的美好家园。

但现有“村实组虚”的格局限制了村民参与公共事务管理作用的发挥。

正因为如此，在新农村建设中，处处可见的是“政府主导”，处处难觅的是“群众主体”。

显然，如果没有“群众主体”，新农村建设缺乏持续的动力和稳固的基础。

这是新农村建设，也是村民自治发展中的一道难题。

广东省云浮市强化村民小组的功能，在组一级建立村民理事会，这一做法在破解这一难题方面作出了十分有益的可贵探索。

广东省云浮市位于广东省西部山区，属于欠发达的农业地区。

进入新世纪后，特别是2008年以来，该市积极探索科学发展的道路，通过主体功能划分方法，走出了一条工业化、城镇化和农业现代化“三化融合”，经济发展与社会建设同步，政府主导与群众主体互动的发展道路，被誉之为“云浮模式”。

“组为基础”的探索正是在这一背景下出现的。

云浮市在探索自己的发展道路时发现，要实现农业现代化离不开农民，要进行新农村建设离不开农民，要在经济发展中实现对农村社会的有效管理更离不开农民。

但现有体制却限制了农民主体能动作用的发挥，农民缺乏参与新农村建设和农村社会管理的制度性平台。

为此，该市云安县率先在组(自然村)一级建立村民理事会。

村民理事会理事由有威望、有能力的老党员、老教师、老模范、老干部以及村民代表、复员退伍军人、经济能人、外出乡贤等有影响的人员组成，采用“三议、三公开”的方式(理事会提议、理事走访商议、户代表开会决议；议案决议公开、实施过程公开、办事结果公开)进行民主议事。

村民通过村民理事会这一平台进行自我管理、自我教育和自我服务。

云浮市以“组为基础”，建立村民参与基层事务管理的平台，不仅破解了自身的难题，更具有普遍性的制度价值，有助于将村民自治引向深化。

这是因为：其一，组是最紧密的经济共同体。

现行的村民小组建立在原生产队基础上。

农村土地等集体资产大多属于村民小组，农民的生产活动范围更多在村民小组内进行，农民的生产互助活动也大多发生于相邻的村民小组内。

因此，村民小组是农民最为直接的利益单位。

农民的利益和利益关系绝大多数处于村民小组之内，而农民最关心的是与自身利益直接相关的事务。

通过在组一级建立村民理事会，农民参与公共事务管理的利益驱动力更足。