大数据背景下政府环境责任审计监督全覆盖的路径研究_马志娟

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审计研究 ２０１５ 年 ５ 期
指受托人因接受了特定经济资源或权利而从事环境管理并报告其管理状况的义务 （王恩山，２００５ ） 。我国 《 宪法》第九条明确规定：“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有， 即全民所有” 。人民群众作为环境资源的所有者，委托政府管理环境资源，并以纳税的形式支持政府采取 相关措施，履行环境责任。党政领导干部是政府的直接管理者与负责人，接受各级人民代表大会的委托， 行使法定权力并承担相应的环境责任。下文分别从政府环境治理系统与政府环境责任视角出发，分析政府 环境责任审计监督全覆盖的对象和内容，如图 １ 所示。
审计研究 ２０１５ 年 ５ 期
大数据背景下政府环境责任 审计监督全覆盖的路径研究
马志娟 梁思源Fra bibliotek【 摘 要】 近年来，环境问题受到越来越多关注的同时，领导干部环境责任的履行情况也日益得到社会各 界的重视，对政府环境责任进行审计监督全覆盖是经济社会发展的必然要求。本文立足于大数据这一时代 背景，以受托环境责任观为依据，分别从政府环境治理系统与政府环境责任视角出发，探讨政府环境责任 审计监督全覆盖的对象与内容，分析大数据技术对政府环境责任审计的影响，提出了大数据背景下政府环 境责任审计的实施路径：建立环境决策信息系统，加强环境决策责任审计；构建环境审计信息平台，加强 环境执行责任审计和环境监管责任审计；提高大数据背景下环境责任审计监督全覆盖能力；建立健全大数 据背景下的审计法律法规与审计指南。 【 关键词】 大数据 政府环境责任审计 审计监督全覆盖 党的十八届三中全会通过的 《 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，对领导干部 实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。２０１５ 年 ７ 月 １ 日，中央全面深化改革 领导小组审议通过了 《 环境保护督察方案 （ 试行） 》《 生态环境监测网络建设方案》 《 关于开展领导干部 自然资源资产离任审计的试点方案》《 党政领导干部生态环境损害责任追究办法 （ 试行） 》等一系列规定， 提出要强化环境保护 “ 党政同责”“ 一岗双责” ，这为环境责任审计提供了明确的政策支持。 ２０１３ 年 １２ 月，刘家义审计长在全国审计工作会议上系统阐述了审计监督全覆盖的深刻内涵，为全面 认识和理解审计监督全覆盖指明了方向。党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国 若干重大问题的决定》明确了全面推进依法治国的重大任务，指出对公共资金、国有资产、国有资源和 领导干部履行经济责任情况实行审计监督全覆盖。２０１４ 年 １０ 月 ２７ 日 《国务院关于加强审计工作的意 见》 ，对审计监督全覆盖作出了进一步的说明。 作为一次新的技术革命，大数据给人类带来了海量的信息，引起人类生产生活各个方面的巨大变革， 大数据技术的应用也会引发审计领域的大变革。本文立足于大数据这一时代背景，深入探究环境责任审计 监督全覆盖的对象、内容以及实施路径。 一、文献综述 （一）大数据的相关研究 维基百科中对于大数据的定义是：由巨型数据集组成，这些数据集大小常超出人类在可接受时间下的 收集、使用、管理和处理能力。大数据技术的发展与应用对审计方式、审计证据采集、审计数据分析、审
马志娟、梁思源，南京审计学院审计与会计学院，邮政编码：２１１８１５ ，电子信箱：ｍｚｊ８８＠ ｓｉｎａ ｃｏｍ。本文是教育部 ２０１４ 年规划基金 项目 “ 领导干部环境责任审计评价体系及问责机制研究”（ 编号：１４ＹＪＡ６３００４１ ） ；江苏高校哲学社会科学研究基金资助项目 “基于问责制 的领导干部环境责任审计研究”（编号：２０１４ＳＪＢ１８９ ）和 “资源环境审计服务生态文明建设的路径研究”（编号：２０１４ＳＪＢ２０５ ） ；江苏省科 技厅江苏省基础研究计划 （ 自然科学基金）资助项目 （ 编号：ＢＫ２０１２４７３ ）的阶段性研究成果之一。
（二）政府环境责任审计监督全覆盖的对象：政府环境治理系统 目前，我国环境治理主体逐渐多元化，政府、市场和社会均在环境治理中发挥着不可替代的作 用。其中，掌握着公权力的政府是我国环境治理的重要力量，发挥着主导作用。政府环境治理系统 是政府履行环境责任的载体，通过对政府环境治理系统进行审计评价，可以实现政府环境责任审计 监督的全覆盖。 １ 环境治理行政体系 我国环境治理行政体系以各级环保部门为中心，其他各部门互相分工、彼此配合。各地区环保 局及相关机构既受上级环保部门的直接领导，也受各级政府的同级领导。在我国，各级党委政府、 环境保护部门、环境监察部门以及农林水利等部门共同承担着环境监管责任，构成了我国环境治理 行政体系。 ２ 环境保护规划 环境保护规划是缓解经济发展需求与自然资源压力，保障人与自然和谐共处，实现经济、社会、生态 可持续发展的制度安排。环境保护规划可以为一个国家、地区提供可持续发展的路径，有利于政府部门、 企事业单位、社会团体克服自身发展的盲目性，做出科学合理的环境决策。环境保护规划是环境决策、执 行、管理的重要环节，是协调经济、社会、生态和谐发展的有力工具。 ３ 政府环境政策 政府环境政策体系由四个方面的政策构成：一是管理政策，包括将环保工作列入年度政府工作计划、 领导目标责任状、环境影响评价、排污许可证管理、污染物总量减排、环保行政执法、健全管理机制等； 二是经济政策，包括将污染防治纳入财政预算、排污收费管理、环境行政处罚、绿色企业信贷优惠政策 等；三是技术政策，包括污染源自动监控、脱硫脱硝除尘改造、清洁能源改造、清洁生产推广等；四是产 业政策，包括企业准入、产业布局调整、淘汰落后产能等。 （三）政府环境责任审计监督全覆盖的内容：政府环境责任 受托环境责任要求政府采取积极有效的环保措施，依法行使公权力，保障公共环境利益。根据政府环 境行为的不同，环境责任可以细分为环境决策责任、执行责任与监管责任。环境责任审计监督全覆盖应该 对各级环境责任主体承担的环境决策责任、执行责任与监管责任进行全覆盖。
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计结果应用产生了巨大影响。大数据可以促进持续审计方式的发展、总体审计模式的应用、审计成果的综 合应用、相关关系证据的应用、高效数据审计的发展和大数据审计师的发展 （秦荣生，２０１４ ） 。一些学者 从大数据的角度探讨了审计信息化的发展趋势，他们认为审计信息化的思维方式、人才培养、平台建设等 方面应与时俱进，以适应大数据时代的要求 （ 苟海霞，２０１４；刘波，２０１４；王海燕，２０１４ ） 。关于大数据 在审计实务中的应用，邱玉慧等 （ ２０１４ ）将大数据应用于企业基本养老保险绩效审计，探索了一条不同 于统计数据的实证分析路径；吕劲松、王忠 （ ２０１４ ）在大数据背景下将数据分析应用于金融审计，提出 了适应大数据时代的新型审计组织模式。 （二）政府环境责任审计的相关研究 环境责任审计是经济责任审计与环境审计相结合的产物。经济责任审计是一项具有中国特色的审 ２００９ ）认为社会性经济 计监督制度，公共受托经济责任是其产生和发展的理论基础。彭韶兵、周兵 （ 责任包括党政领导干部经济活动的社会效益与环境效益。黄溶冰等 （ ２０１０ ）从政治、经济、社会、法 律环境的角度出发，认为有必要将党政领导干部的环境责任履行情况纳入审计的范围，开展党政领导 干部绿色经济责任审计。周荣青 （ ２０１２ ）将党政领导干部的目标经济责任界定为政策责任、经济管理 及绩效责任、社会责任与个人廉政责任，其中侧重道义层面的社会责任包含环境责任，要求其兼顾社 会公众利益与资源环境责任。由此可见，经济责任审计需要关注环境责任的履行情况，可以从经济责 任审计的视角出发研究环境责任审计。关于环境责任审计的实施路径，周曦 （ ２０１１ ）将领导干部的环 境保护责任细分为目标责任与制度执行责任，基于经济责任审计研究了环境保护责任审计的重点与评 价指标。马志娟、韦小泉 （ ２０１４ ）依托生态文明建设的顶层设计，探讨了政府环境责任审计的理论基 础和构成要素，提出政府环境责任审计及环境责任问责的实施路径。 （三）审计监督全覆盖的相关研究 一些专家学者对审计监督全覆盖实施的现状、目标、存在的问题以及对策建议进行了研究。刘锡平 ２０１４ ）探讨了国家扶贫资金审计监督全覆盖要实现的目标和谋划措施；丁岱 （ ２０１３ ） 、祝军等 （ ２０１３ ） （ 探索了如何推进政府投资项目审计工作转型升级以及如何在政府投资项目审计中应用全覆盖管理模式，提 出要建立分类分段审计模式、搭建数字化管理平台、强化关键节点风险管控；刘振锋 （ ２０１４ ）指出公共 资金审计监督全覆盖是提高监督层次的重要途径，在公共资金审计监督全覆盖中应处理好三种关系：流量 资金与存量资金审计的关系、审计任务重与审计资源不足的关系以及把握重点与消除盲区的关系。 纵观上述研究成果，关于大数据与审计信息化，以及环境责任审计已有一些研究。审计监督全覆 盖是一种新的提法，一般情况下是指国家审计监督全覆盖，即审计机关依据法律法规对公共资金、国 有资产以及国有资产管理进行全面的审计监督，做到对审计对象的全覆盖。受制于审计机关资源的限 制，在实践中还没有完全做到审计监督全覆盖。目前审计监督全覆盖的理论研究处于起步探索阶段， 有待进一步深化。已有研究大多集中于公共资金、国有资产的审计监督全覆盖，鲜有人将环境责任作 为审计监督全覆盖的研究对象。环境责任审计监督全覆盖就是在国家审计机关职责权限范围内或者在 上级审计机关及本级政府的授权范围内，依据法律法规对所有环境资金、自然资源资产、自然资源资 产管理进行全面监督。结合大数据的时代背景，探讨大数据在环境责任审计监督全覆盖中的应用，目 前尚且无人研究。本文将环境责任纳入经济责任审计的范围，在环境责任审计中充分运用大数据等新 技术，研究环境责任审计监督全覆盖的对象、内容与实施路径。 二、政府环境责任审计监督全覆盖的理论分析 （一）政府环境责任审计的理论基础：受托环境责任观 现代社会中所有权与经营权的分离产生了委托代理关系，委托人需要对代理人受托责任的履行情况进 行鉴证和评价，审计应运而生。在环境保护与自然资源管理中，两权 （环境资源的所有权与管理权）分 离导致了受托环境责任的产生。受托环境责任是一种特殊的受托经济责任，存在于委托代理关系之中，是
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图 １ 政府环境责任审计监督全覆盖的对象和内容