海事行政程序的立法探索

海事行政程序的立法探索

本文

（一）现行海事行政程序规范体系从当前我国法律体系来看，海事部门行政执法程序主要依照与海事执法相关法律规范中的程序性规定，以及海事专门规范性文件中的程序性规定。易言之，我国海事行政程序规范体系是由两种规范形式构成的。1.与海事执法相关法律规范中的程序性条款此类涉及海事行政的法律规范众多，既有直接以海事行政为对象的特别法规范，亦有一般性的行政法规范，其中或多或少写入了与海事执法相关的若干程序条款，这些条款依据法律位阶大致可分为三类：（1）在狭义法律（即全国人大及全国人大常委会制定的法律）的层面上，有《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律中的程序性规定。（2）在行政法规的层面上，有《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《中华人民共和国船舶登记条例》等法规中的程序性规定。（3）在部门规章、地方性立法（含地方性法规、自治条例和地方政府规章）的层面上，有《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》《中华人民共和国海事行政许可条件规定》《交通行政处罚程序规定》等部门规章及诸如《湖北省行政执法条例》《湖南省行政程序规定》等地方性立法中的程序性规定。2.海事专门规范性文件中的程序性规定由于海事行政程序专门法的缺失，国家和地方的交通与海事部门出台了若干海事行政程序色彩浓厚的规范性文件，作为一种规范海事执法行为的权宜之计。主要有两类：一是全国性的规范文件，典型的为交通运输部海事局出台的《海事执法业务工作流程》。二是地方性的规范文件，诸如湖南省邵阳市的《海事行政执法程序》、江苏省建湖县和阜宁县两地的《内河海事行政处罚程序》、江苏省镇江市的《海事行政强制措施实施流程》等等，种类繁多，名目各异。（二）现行海事行政程序规范之症结上述海事行政程序规范体系是海事部门行政执法必须遵循的程序性依据，对于规范海事执法具有积极意义。但是在新时期，面对海事行政的新形势和新要求，既有海事行政程序规范体系已不能满足海事执法的需要，暴露出诸多

问题：1.体系不统一，制定水平不均衡，有碍实际执法操作和行政相对人权利保护就当前来看，海事行政程序规范体系呈现散杂现象，特别是地方性立法及规范文件出台繁多，制定水平却参差不齐，这种现象至少隐含三大弊端：（1）各类规范制定主体层级不同，所制定规范的效力也不同。由于目前缺乏高效有力的立法事前监督与预评估机制，可能产生低位阶的规范与高位阶的规范相抵触，那么低位阶规范的制定便是徒劳无益，根据其进行的执法更是会遭受负面评价；或者出现同位阶的规范之间相冲突，则执法者便难以选择适用，行政相对人也不知如何选择对照。（2）地方性立法及规范文件的制定可能基于本地方利益考量，造成跨界水域监管权限的争夺或放弃，导致跨区域海事执法合作弱化，甚至出现以规范程序为名、行便利执法之实，如此将不利于海事行政效能整体提升和行政相对人权利保障。（3）由于制定水平不均衡，有些地方的立法及规范性文件较合理完善，有些地方的则不科学不合理，使得各不同地方的行政相对人获得的程序性保障水平不均衡，如此势必有违社会公正。2.重要性不突出，针对性不强，权威性不足，难以对海事执法形成全面有效的程序指引和约束这体现在两方面：（1）在法律规范层面，海事行政程序主要依附于一般性行政程序法和行政实体法的程序性条款。其中值得一提的是，作为我国首部对一般行政强制程序加以规范的《中华人民共和国行政强制法》，以及对交通部门行政处罚程序专门作出规定的《交通行政处罚程序规定》，二者自然可以作为海事行政强制和处罚程序的有力依据。但是，海事执法本身的特殊性和专业性，决定了其无法完全依赖一般性的行政程序规范进行操作，而更需要仰赖具有海事执法针对性的特别行政程序规范。因此，虽然这两部法规掷地有声，却并不能完全适应海事执法的特殊性，许多海事行政强制和处罚的实施无法从中获得程序性指引、支持和制约。而既具有海事执法针对性，又属于纯粹程序规范的法规，乃是2004年颁布的《海事行政强制实施程序规定》和1990年的《海上交通事故调查处理条例》，二者均是完善海事行政程序的重要尝试，具有里程碑式的意义。然而二者分别仅涉及海事行政强制程序和海上交通事故调查的单项环节，无法覆盖适用于全部海事行政执法项目，加之出台时日已久，与近年来的新法规（如2011年新制定的《行政强制法》等）并不完全兼容配套，因此也不足以挑起规范海事行政程序的重任。（2）规范性文件层面的海事行政程序规定由于多为海事部门牵头制定，从而在一定程度上实现了执

法环节覆盖面、海事特殊性和纯粹程序性的兼顾，如部海事局颁布的《海事执法业务工作流程》，具有一定的程序指引和约束意义。但规范性文件的缺陷在于其并不属于法律规范的范畴，所以在强制力、权威性与影响力上尚无法与法律规范相比拟。由此可见，现行海事行政程序规范体系存在着“位阶高的规定不够全面、规定全面的权威性又不足”的尴尬境况，这直接导致了其无法对海事部门形成全面、有效的程序性约束，自然无法获得海事部门的敬畏和尊重。3.内容不完善，既难以应对国内海事执法形势，也无法满足国际海事执法需求现行海事行政程序规范看似繁多，实则其内容并不翔实健全，在跨区域协作、管辖权限、调查取证、文书制作、提出异议、期限、违反程序的责任、涉外程序等一系列关键性程序要素上，以及许可、处罚、强制等各执法环节的程序上规定得不明确、不全面、不合理或未规定。试举三例：（1）在跨区域协作上，未见细致的程序性规定，地区间海事合作缺乏程序保障，难有成效。（2）在管辖程序上，仅处罚管辖规定于《海上海事行政处罚规定》中，其他海事行政执法的管辖则未见诸详规。而在处罚管辖争议的问题上，该法只规定了指定管辖这种解决方案，但指定管辖又会影响执法效率，若增加协商管辖和选择管辖作为辅助，将有助于提高效率、增强合作。此外，该法亦未规定行政相对人的管辖异议权利，显然对其不利。（3）从相对比较完善的强制程序来看，也可发现许多问题。如现行法规定的海事行政强制措施中，“责令申请重新检验”仅规定于《海上交通安全法》第17条，是否意味着其不适用于内河海事执法？而“责令改航”在内河海事执法规范中只有《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》进行了设定，是否意味着其只能针对在我国港口和沿海水域航行的外籍船舶？二者目前均未得到有权部门的明确解释，而这两项措施本身并不具有只能适用于上述场合的特殊性，因此海事部门即使在其他场合采取这两项措施也未必会被认为有违反程序之嫌。又如，《海事行政强制实施程序暂行规定》中对于期限的规定极少，有鉴于水上执法的特殊性，若参照一般性行政强制程序法中的期限规定，未必合理。诸如此类问题的存在，严重弱化了现行海事行政程序规范的适用性和实效性，使其难以适应当前及未来国内海事执法形势。另一方面，海事行政还涉及国际海事执法问题。在涉外海事执法活动中，执法程序的重要性更加凸显，因为航运发达国家通常也是西方法治发达国家，受其法系以程序为中心的理念影响，其海事部门及船主、船员等行政相对人通常非