城市空间增长边界_UGB_体系构建初探_段德罡

□　段德罡，芦守义，田　涛城市空间增长边界（Ｕｒｂａｎ　ＧｒｏｗｔｈＢｏｕｎｄａｒｙ，简称“ＵＧＢ”）的基本功能是控制城市规模的无节制扩张，是城市增长管理最有效的手段和方法之一。

ＵＧＢ并不是要控制城市的发展，而是要通过把城市的发展限制在一个明确的地理空间上进而对城市的发展过程和地点进行引导和控制，在阻止城市无序扩张的同时满足城市发展的需求，是一种多目标的管理模式［１］。

确切的说，ＵＧＢ是指导城市规划编制的依据，而非城市规划编制的结果，其编制和管理都与城市规划存在差异。

因此，结合我国当前在城市增长管理方面的客观要求，需要构建一套相对独立的ＵＧＢ编制—管理体系。

１关于ＵＧＢ１．１　ＵＧＢ的起源ＵＧＢ是城市土地和农村土地的分界线，该概念最早是由美国的塞勒姆市提出的。

当时该市与Ｍａｒｉｏｎ和Ｐｏｌｋ两县因塞勒姆都市发展进行管理的问题发生了冲突，由此产生了美国的第一条ＵＧＢ。

它为都市地区的发展圈定了一条界线，ＵＧＢ以内的土地可以开发为城市用地，ＵＧＢ以外的土地则不可以开发为城市用地［２］。

１．２　ＵＧＢ的内涵关于ＵＧＢ的概念，有学者从政府管理角度理解为“被政府所采用并在地图上标示，以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限”［３］；有学者从保留地形、地貌的角度出发，认为“大都市区域是应该具有地理界限的有限空间。

这些地理界限的来源是地形、农田、分水岭、河流、海岸线和区域公园等……发展不应使城市的边界变得模糊或者是消失”［４］；也有学者从城乡关系的角度出发，认为ＵＧＢ“是一条划分城市与乡村的分界线……是一城市空间增长边界（ＵＧＢ）体系构建初探［摘　要］城市空间增长边界（ＵＧＢ）是城市增长管理有效的手段和方法之一。

ＵＧＢ的编制、管理与城市规划存在差异，针对我国ＵＧＢ研究面临的问题，应结合国情构建ＵＧＢ编制—管理体系，包括：由上一级政府组织编制ＵＧＢ、因地制宜的编制ＵＧＢ、建立ＵＧＢ编制单位资格准入制、建立ＵＧＢ专家审批制、明确ＵＧＢ的实施管理要点和“弹性”ＵＧＢ的修订等内容。

［关键词］ＵＧＢ；编制与管理；体系［文章编号］１００６－００２２（２００９）０８－００１１－０４　［中图分类号］ＴＵ９８４．１１＋３　［文献标识码］ＡSome Preliminary Exploration of UGB Establishment -Management System/Duan Degang,Lu Shouyi, Tian T ao[Abstract] UGB is one of effective measures and methods of urban growth management. With the problem of the current UGB, We proposed that UGB establishment -management system should be combined with national conditions in China . some suggestions were also proposed: including the compilation from higher lever of government, the establishment of UGB with local conditions, the establishment of UGB qualification for the compilation units, the establishment of UGB expert examination and approval system, the focus points of UGB implementation management, elastic UGB 's amendment etc..[Key words]UGB, Establishment and Management, System种城市空间控制和管理的手段”［５］；还有学者认为“ＵＧＢ是城市的预期扩展边界，边界之内是当前城市与满足城市未来增长需求而预留的土地”［６］。

笔者认为，ＵＧＢ是城市建设用地与非建设用地的分界线，是控制城市无序蔓延而产生的一种技术手段和政策措施，也是城市在某一时期进行空间拓展的边界线。

它既可以是有意识地保护城市所处区域内的自然资源和生态环境，作为控制城市发展的“刚性”边界；也可以是合理引导城市土地的开发与再开发，成为引导城市增长的“弹性”边界。

１．３确定ＵＧＢ的构成要素与目标ＵＧＢ的确定基于以下因素：　①城市人口增长需要；②满足住房、就业机会和生活质量需要；③通过经济手段提供公共设施和服务；④最高效地利用现有城区以内和边缘区的土地；⑤关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响；⑥根据土地分类标准保留农业用地；⑦使城市对土地的使用与附近的农业活动相和谐。

因此，其目标可以被概括为：保护基本农田；提供充足的公共设施；减少对空气、水和土地的污染；圈定明确的城区边界［７］。

当前我国ＵＧＢ的提出主要是为了：①限制城市无序蔓延，圈定明确的城市边界；②保护城市外部开放空间；③保护乡村与基本农田；④实现高密度、更加紧凑的发展模式。

ＵＧＢ确定以后，地方政府就必须尽最大努力，满足规划期末居住、工业、商业、娱乐及其他建设用地的需要。

２国内外ＵＧＢ研究概况２．１国外ＵＧＢ研究动态ＵＧＢ的研究和实践主要集中于美国。

ＵＧＢ概念是随着城市蔓延问题的产生而提出的，早期的理解仅限于对城市建设用地的硬性控制，而现在更多的是从区域的角度来协调考虑，注重ＵＧＢ的实施效果。

当前，对ＵＧＢ的研究主要集中在城市空间发展领域，美国在控制城市蔓延中提出的“新城市主义”与“精明增长”理念始终将ＵＧＢ置于一个核心位置［８］。

１９７０年代～１９９０年代是美国“精明增长”运动的萌芽和发展时期，政府采取了多种努力去抑制城市的蔓延趋势，其中很重要的一条措施就是确定ＵＧＢ，确保城市用地增长避开需要保护的区域［９］。

１９７３年美国俄勒冈州就为其所有大城市划定了ＵＧＢ，禁止超过ＵＧＢ新建居民区和公交系统，并鼓励市区内部土地的混合开发利用［１０］。

波特兰市于１９９７年制定了《波特兰地区规划２０４０》，通过制定ＵＧＢ和加强公交发展来实现精明增长策略［９］。

近些年来，对ＵＧＢ的研究以评价增长管理的实施效果为主。

其中，Ｎｅｌｓｏｎ（１９９９）的研究表明：增长管理在控制城市蔓延、保护农业用地、提供便捷交通等方面的作用和效果明显。

Ｌｉｎ　Ｒｏｂｉｎｓｏｎ、Ｊｏｓｈｕａ　Ｐ．Ｎｅｗｅｌｌ、Ｊｏｈｎ　Ｍ．Ｍａｒｚｌｕｂ等人（２００４）对西雅图的研究认为：当前的增长管理主要是为了提高ＵＧＢ内的住房密度，同时限制ＵＧＢ外的开发密度，尽管达到了预期目标，但ＵＧＢ以外乡村地区的低密度开发却更加严重，加剧了自然栖息地的减少，使其更加破碎化和孤立［１１］。

ＵＧＢ对城市蔓延的控制是通过划定允许城市发展的界限来实现的：划出若干“拟发展区”，根据需要选择不同的开发密度，并赋予边界一定的灵活性，在必要的时候允许调整［１２］。

２．２国内ＵＧＢ研究动态国内对ＵＧＢ的研究尚处于起步阶段，其中，方凌霄、张进、刘海龙、吕斌等对西方尤其是美国的增长管理的成功经验进行了介绍［１３］。

刘海龙就增长管理的重要工具—ＵＧＢ与我国规划内容、方法与管理的结合进行了研究［１４］。

李景刚则研究了规划在借鉴环境评价、基础设施引导、公交优先、公众参与等增长管理理念的基础上，如何应用城市ＵＧＢ的问题［１５］。

俞孔坚以“反规划”（Ａｎｔｉ－ｐｌａｎｎｉｎｇ）理念提出城市生态基础设施（ＥＩ）建设的景观安全格局方法，通过ＥＩ的构建来制定ＵＧＢ［１６］。

《城市规划编制办法》（２００６）也将增长管理作为有效的管理工具，强调要进行ＵＧＢ的研究，并要求中心城区规划要划定“四区”，制定相应的空间管制措施。

在国内的城市规划实践中，实际上并没有完全引入ＵＧＢ的概念，只进行了一些类似的研究。

如香港在《２０３０年规划远景与策略》（１９９１）中提出“划出一些发展‘禁区’，从而保护一些拥有珍贵天然财产和具景观价值的地区”。

重庆从１９９８年至今共划定了两批主城内绿地保护区，分为绝对禁建区和控制建设区，以控制建设项目，保护园林绿地。

２００６年，北京在《北京市总体规划（２００４－２０２０年）》的基础上进行了北京市限建区规划，给出了城市扩展的刚性边界和弹性边界。

成都市、厦门市、杭州市及深圳市在２００７年也开展了对非建设用地的相关研究［１７］。

此外，全国很多大中城市在新一轮的总体规划如《合肥市总体规划（２００６－２０２０）》《济南市总体规划（２００６－２０２０）》《南京市总体规划（２００７－２０３０）》中，从各自的地域生态特征出发进行了空间管制规划，为ＵＧＢ的制定提供了基本依据。

３存在的问题３．１对ＵＧＢ的认识误区通过分析ＵＧＢ的发展历程可知，ＵＧＢ的核心是通过划定城市周边的自然保护区和生态敏感区并将其作为限制建设区，从而划定城市可建设区。

其核心是保护土地资源，实质是构建城市不同发展阶段中人与自然和谐相处的生态底线。

因此，ＵＧＢ的编制应相对独立，并成为城市规划编制的前提和基础，而并非如２００６版《城市规划编制办法》中要求的：“在规划编制过程中研究空间增长边界”。

３．２政府自我委托，导致ＵＧＢ编制的形式化《城乡规划法》规定所有城市及建制镇必须编制总体规划，其组织者及实施者是地方人民政府。

一段时期以来，我国大部分城市的发展模式是依靠大量低效率拓展城市建设用地面积来实现城市空间的扩张，政府通过出让城市土地来增加财政收入。

在利益驱动下，地方人民政府在组织城市总体规划的编制中通常会要求编制单位扩大城市人口规模，盲目确定ＵＧＢ，以扩大城市建设用地规模，实现城市用地扩张的合法化。

３．３上下级政府对于ＵＧＢ诉求的利益冲突地方政府的利益诉求在于扩大城市建设用地规模，而上级政府则致力于其行政区内所有城镇和农村的协调、统筹发展，在区域统筹规划中，鼓励部分城市优先发展，而对于其他城镇则需要控制其发展规模。

因此，上下级政府对ＵＧＢ的要求差别很大。

在现实中，地方政府经常会要求规划编制单位扩大ＵＧＢ，通过城市总体规划中设定的ＵＧＢ与上级政府对峙、博弈。

３．４各类规划对ＵＧＢ的要求各异ＵＧＢ的制定与国民经济发展规划、城市规划、土地利用规划等规划关系密切。

其中，国民经济发展规划确定城市发展的方向与目标，是编制城市规划的上位指导，是确定ＵＧＢ的基础。

城市规划代表了地方政府的发展要求，对ＵＧＢ的要求是越大越好。

土地利用规划主要考虑人口、产业及重大城市建设项目对土地利用的发展性需求，兼顾城市所处区域的资源基础、环境条件对土地利用的保护性需求，限制和控制ＵＧＢ越小越好。