关于划定城市增长边界的思考_胡剑双

江苏省城镇化和城乡规划研究中心

关于划定城市增长边界的思考

规划研究

ＰｌａｎｎｉｎｇＲｅｓｅａｒｃｈ

【摘要】当前，我国城镇化进程快速推进，城市人口和用地大规模增长，城市无序蔓延和城乡空间混杂问题日益明显，城乡规划作为城乡空间管理的政策工具，正面临着从增量规划向存量规划转型的趋势，而划定城市增长边界则是适应该趋势的重要手段之一。本文对城市增长边界的内涵及发展历程进行了梳理，在此基础上提出了划定城市增长边界要与城镇化进程相协调，要与“三规合一”等工作相结合，在我省人口规模超过５００万的特大城市优先开展试点工作，并指出苏南各市县应结合城市总体规划修编工作，充分运用城市增长边界的理念，开展相关研究工作。

【关键词】城市增长边界；城镇化；三规合一

1城市增长边界的划定背景

自上世纪90年代以来，随着我国城镇化

进程快速推进，城市人口和用地大规模增长。由于缺乏有效的城市空间增长管理手段，导致城市无序蔓延问题日益凸显，主要表现在：开发区、新区和大学城等城市扩张浪潮使城镇空间不断向外扩展；城市过度扩张而土地利用效率低下；自然景观和基本农田受到吞噬；耕地和生态保护压力大等。为有效遏制城市的无序扩张和土地低效利用所带来的问题，国家在“十二五”规划、国家新型城镇化规划等政策文件中，多次强调合理确定城市规模、增长边界、开发强度和保护性空间的重要性。习总书记在中央城镇化工作会议中已明确提出，要“根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”。

长期以来，国家各有关部门也分别从耕地保护红线、生态红线、规划建设用地范围等不同角度探索城乡空间管理的方法。住房和城乡建设部在2006年实施的《城市规划编制办法》中，第一次正式提出在城市总体规划纲要阶段

要研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围。但是由于传统的规划建设用地范围所采取的方式是通过城市人口预测，结合城市人均建设用地指标来划定，实际操作中受地方用地需求的影响，往往难以适应城镇化快速发展所带来的用地增长。

自2012年以来，环境保护部从保护生态环境的角度划定生态保护红线，在总结内蒙古、江西等相关试点工作经验的基础上，于2014年出台了中国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》，生态保护红线划定工作有序开展。

国土资源部则从保护耕地角度划定基本农田保护红线，结合《基本农田保护条例》等法律法规进行严格管理，耕地保护也取得了一定的成效。在此基础上，国土资源部开始关注城市增长边界的划定工作，在今年出台的《节约集约利用土地规定》第十一条中明确提出，

“国土资源主管部门应当在土地

利用总体规划中划定城市增长边界和禁止建设的边界，实行建设用地空间管制”。

可见，基本农田保护红线和生态红线等非建设用地界线愈来愈显“刚性”，相关法律法规和管理办法也越来越完善。土地利用总体规划已开始关注“城市增长边界”，但城市总体规划从城市空间增长管理的角度划定“城市增长边界”尚未得到足够重视。在当前新型城镇化推进过程中，如何从实现紧凑发展、协调城市公共财政投入和公共设施配给范围、提高设施供给效率等角度考虑，开展城市增长边界划定工作，为城市开发提供一个兼具“刚性”和“弹性”的边界，对我国未来城镇化的有序推进，显得尤为迫切和重要。

2城市增长边界的内涵和发展历程

城市增长边界起源于美国，二十世纪六七十年代，美国正处于城镇化发展的中后期，

图1

城市开发边界与土地利用规划

“四区”的关系

规划研究

ＰｌａｎｎｉｎｇＲｅｓｅａｒｃｈ

大部分城市也曾出现过当前我国所面临的城市无序蔓延的问题。为了解决这些问题，美国先后出现了精明增长、增长管理、填充式开发及新城市主义等理论与思潮，对城市增长管理和土地利用管制的政策进行了摸索与实践。经过美国、加拿大、澳大利亚等西方国家的实践证明，一套完善的城市增长边界管理制度是抑制城市无序蔓延和解决由此带来的相应问题最为有效的方法，其中，波特兰是美国成功控制城市蔓延的典范，其经验尤其值得借鉴。

所谓城市增长边界是指在城市周围形成一道连续、封闭的界限来管制城市的增长。它的表象是围绕城市建立了一条不带任何建筑的绿化带，而深层次的意义是：在区域的层面，限制城市空间向外无序扩张，保护自然生态开敞空间；在城市的层面，将开发量控制在增长边界以内，集约节约利用土地，形成集约紧凑的城市空间格局。从本质上来说，城市增长边界并不是为了限制城市增长，而是为城市未来的潜在发展提供合理的疏导，将城市增长空间引向最合适的地区；城市增长边界也不是一条永续不变的界线，而是具有一定的动态性和时效性，可按照程序进行有计划的调整；城市增长边界不仅仅是一个地理空间概念，而且也是为城乡规划建设提供管理的一个政策工具。

在我国，城市增长边界的实质是一定时期内城市建设可能的用地布局边界，也是城乡地域划分的界线。近年来，全国各地结合城市总体规划修编工作已逐步开展城市增长边界划定工作，尤其是面临“无地可用”的特大城市。上海在新一版城市总体规划编制工作中提出要通过划定基本农田保护线、生态保护红线、城市增长边界线来强化城市的刚性控制，在原有基本农田和生态保护线的基础上，开始重视城市增长边界对城市用地增长管理的作用。广州市在2012年开展“三规合一”工作以盘活城市建设用地，并结合此工作在全市划定了2240平方公里的增长边界，首次在空间上明确了城市增长边界。

江苏城镇化发展一直位于全国前列，许多城市尤其是苏南地区城市也面临着土地资源的压力，城市用地瓶颈和生态保护压力增大。长期以来，城市规划采用规划建设用地范围作为城乡划分的界线，郊区城镇、乡村难以有效规划管理。因此，借鉴国际城市增

长边界划定和管理方法，结合江苏实际，在苏南地区城市总体规划中开展城市增长边界划定工作，已势在必行。

3城市增长边界的划定原则

一是要与城镇化发展进程相适应。据美

国经验所知，城市增长边界是在城镇化发展中后期人地矛盾不断凸显的情况下，所采取的规划管理措施。2013年，江苏城镇化率已达到64.1%，已经进入了城镇化发展的中后期，划定合理的城市增长边界已显得十分必要。因此，江苏各地应结合城镇化发展水平，科学预测城市空间规模，以城市总体规划划定的适建区为基础，在适建区范围内进一步划定城市增长边界，形成与基本农田保护红线、生态红线等城乡土地用途管制工具相互协调的格局。在此基础上，以“三线”协调为基础，统一空间基础数据库，建立“多规合一”的空间信息平台，并以此作为项目审批的依据，从而实现城乡空间“一张图”管理。

二是要与“多规合一”工作相结合。一直以来，国土、农业、林业、水利以及城乡规划等部门都有各自的管理控制体系，也力图限制非农建设对农田、水源、森林绿地等自然环境的侵蚀，但由于缺乏统筹，未能卓有成效地发挥相应的作用。因此，划定城市增长边界，要处理好与土地利用规划、环境保护规划等规划的关系。其中，城市增长边界应重点与土地利用规划中的“允许建设区”和“有条件建设区”所包括的范围相协调（图1）。当划定城市增长边界后，在土

地利用总体规划修编过程中，应把永久性基本农