权力制约资源依赖与公共选择大学自治悖论的实践逻辑

第３３卷第６期清　华　大　学　教　育　研　究　Ｖｏｌ．３３，Ｎｏ．６２　０　１　２年１　２月ＴＳＩＮＧＨＵＡ　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＥＤＵＣＡＴＩＯＮ　Ｄｅｃ．２　０　１　２权力制约、资源依赖与公共选择：大学自治悖论的实践逻辑任增元（吉林大学　高等教育研究所，吉林　长春　１３００１２）摘　要：大学需要自治，但是作为组织首领的大学校长却不采取行动争取更多的自治权，这种知行不一的矛盾现象即大学自治悖论。

解释这种广泛存在的悖论具有重要的理论和现实意义。

权力制约、资源依赖和公共选择机制是大学自治悖论存在的重要成因和现实逻辑。

中国不是缺乏具备教育家素质的人才，而是缺乏有利于教育家生存的制度架构和制度环境，优化制度环境是高等教育发展的重要抉择。

关键词：大学自治悖论；行政化；现代大学制度；权力制约；资源依赖；公共选择中图分类号：Ｇ６４７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００１－４５１９（２０１２）０６－０１１１－０８２０１２年《清华大学教育研究》第２期刊载的王世权的论文《大学治理中的行政权力：价值逻辑、中国语境与治理边界》描述了一个高等教育管理中广泛存在、意味深长的矛盾现象：“令人费解的是，从国内各大学校长的公开言论中，我们似乎可以清晰地看到校长们的共同愿景———‘大学自治’，以及所给出的若干‘良方’，但是缘何作为高等教育实践者的校长们仅是将‘大学自治’停留在口头上？是‘不愿，还是‘不能’？如果‘不愿’，是哪些因素在背后影响？如果‘不能’，又是哪些因素在背后阻碍？无论是何种原因，大学校长们‘行与知的不一致’都值得我们深刻反思。

”①本文把这种大学校长们需要自治但是没有极力争取的矛盾现象定义为“大学自治悖论”。

众所周知，大学自治具有一定的模糊性、时代性、境遇性和相对性，不同国家和时代，大学自治的形式、性质和限度各不相同。

没有唯一、确定和共同的标准判定他国的大学是否实现了“自治”状态。

承认大学自治的相对性，另一方面也不能陷入相对主义的泥沼。

大学是否实现“自治”，主要标准是大学独立的行为空间与自我裁量权是否满足于大学健康发展的需要。

在承认大学自治具有相对性的前提下，“大学自治悖论”是一个值得注意的真命题。

本文将从权力制约、资源依赖和公共选择三个角度分析大学自治悖论的主要成因与内在逻辑。

一、权力制约的视角大学校长的行为是在一定政治与行政权力环境中展开的，校长权力的来源、政治权力的特点和政治权力的运动方式对大学校长的行为都有直接影响和形塑作用。

收稿日期：２０１２－０７－０６项目基金：教育部人文社科基金重大委托课题“中国共产党创立和发展高等教育的理论与实践研究”（１２ＪＺＤＷ００７）；国家社会科学基金教育学项目“高校行政和学术权力的运行机制研究”（ＣＩＡ１００１６７）；吉林大学基本科研业务费项目“完美现代大学制度的深层问题研究———去行政化的视角”（２０１２ＢＳ０３６）作者简介：任增元，辽宁朝阳人，吉林大学高等教育研究所讲师，研究方向为高等教育管理．①王世权．大学治理中的行政权力：价值逻辑、中国语境与治理边界［Ｊ］．清华大学教育研究，２０１２，（２）：１００－１０６．１．校长的权力来源决定其首先必须遵守行政逻辑“在认识现代生活中的权威和权力的过程中，关键问题是谁掌握统治权，以什么方式进行统治。

谁掌权，用什么方式统治，正日益受到各团体在组织结构中所处地位的制约。

”①在高等教育领域也是如此，权力来源基本决定了权力主体主要向谁负责，他主要代表和反映谁的意志，执行谁的命令。

中国大学校长既不是由全体教师或者教授会选举产生的，也不是代表产权关系的董事会任命的，校长的权力和职位来自于教育主管部门（教育部、教育厅）单方任命。

可以说，校长选拔和产生机制决定了校长是代表政府来管理大学的，其职权合法性关键在于上级行政授权，权力性质是行政权，因此首先要遵守行政逻辑。

虽然校长是众多利益相关者的协调人，会平衡不同方面的关系，但是最终要对政府负责。

总之，大学校长的权力主要是国家教育行政权力的向下延伸，而不是民主权力的向上集中，这决定了校长要遵守“与上面合作”的逻辑。

因此教育行政机构的上下级之间有严格的指挥与服从关系，校长必须把向上负责作为首要原则。

２．教育行政权力具有自我膨胀的内在特点根据公共选择理论代表人物威廉·尼斯坎宁的研究，行政人员的目标有薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等。

②任何行政人员要想保持和扩大影响力，都要通过扩大自己的“职权”和领地范围来实现，只有更多的公共权力、公共资源属于这一群体，他们才能保持和扩大影响，才能满足他们的控制需要。

升职可以给行政人员带来安全感和自我实现的感觉，但如果没有职务升迁，那么扩大自己管辖范围、抓住应该下放的权力不放都是行政人员获得安全感和自我实现的重要手段。

校长的上级所拥有的权力是行政权力也是政治权力，本身具有自我膨胀的特点。

政治权力不断地为自己开疆扩土，不断地扩大自己的控制权和势力范围。

这就埋下了校长和大学受控于行政与政治权力的根源和基因。

和平时期在政治权力势力范围内基本没有对立面，因为每一级政治权力背后都有一个巨大的不可抗拒的国家权力。

国家级公共权力成为下面各级行政权力行使者的强大后盾，没有人敢于公然违背国家权力和意志。

因此，权力来源和制度框架决定了校长的行为空间，同时校长面对的政治权力具有自我膨胀的特点，且政治权力主体控制欲天然性地强烈。

那么在这一权力架构中，校长没有积极采取行动争取自主权，既有不能的成分，也有不敢的意味。

３．政治权力制约和影响大学校长的行为基本方式校长是在一定的政治权力环境中工作的，其行为特征不可避免的受到政治权力的影响和制约。

政治权力可分为强制性权力、功利性权力、操纵性权力以及权威性权力。

③（１）强制性权力在中央集权制国家，教育行政部门要求大学校长按照指令办学，校长命令处长采取行动，如果下级客体违背上级权力主体就要受到威胁和制裁，这都是强制性权力。

例如在面对是否支持上级教育行政部门要求的某项决策时校长要考虑的问题是：首先，受制裁是不是比上级要求我做的事情代价更大？其次，上级政府有能力制裁我吗？第三，这种威胁可信吗，如果拒不执行，领导肯定要采取措施吗？虽然会考虑威胁的真实性，但是权力客体通常持“宁可信其有”的态度，因为上级发出每一指令的同时，也发出了潜在的威胁。

现实中挑战领导权威的权力客体很少见，不仅如此，下级还要时时揣摩领导心思，不断学着“识相”、“看风”、“听话听音”；不仅要“认真”落实领导明确表达的意思，还要挖掘领导潜意识中存在但是没能明确表达的意思。

服从于上级权力主体不仅是行政人的生存智慧，也是行政人必须遵循的范式和硬规·２１１·清华大学教育研究（２０１２年第６期）①②③约翰·范德格拉夫．学术权力———七国高等教育管理体制比较等编著［Ｍ］．王承旭等译．杭州：浙江教育出版社，２００１．２１６．Ｗｉｌｌｉａｍ　Ａ．Ｎｉｓｋａｎｅｎ，Ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ　ａｎｄ　Ｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｖｅ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ（Ｃｈｃａｇｏ：Ａｌｄｉｎｅ－Ａｔｈｅｒｔｏｎ，１９７１），３８．杨光斌．政治学导论［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００４．２７．则。

从这可以发现校长角色行政化已经高度固化、制度化了。

（２）功利性权力功利性权力基本与强制性权力相反，权力主体承诺如果权力客体服从权力主体的意志和命令，就会给权力客体某种好处。

领导一般会把财富、更高的职位、荣誉等当作表彰的内容来让下级服从。

此时政治客体也会产生类似的心理活动：上级领导给予的承诺会大于我为了配合政策而付出的代价吗？上级领导有能力兑现承诺吗？上级领导的承诺可信吗？一般来讲，下级都会“无条件”的服从上级，因为除了功利性的诱惑之外，领导还拥有强制性的权力，难道自己还会愚蠢到“敬酒不吃吃罚酒”的地步吗？民间盛传的“跑部钱进”普遍现象也说明功利性政治权力也是影响与控制校长行为的重要方式，服从于功利性权力虽然不必然会有额外奖赏，但至少不会招致损失。

校长为了组织和个人能够顺利从政府争取到利益，也要服从既有制度安排，试图打破权力格局是不明智的。

（３）操纵性权力与权威性权力与强制性权力和功利性权力不同，操纵性权力是通过改变权力客体的价值观实现的，如果能够改变权力客体的价值观念、思维方式，使其能够按照上级的方式去思维和思考，即使不给予威胁或者奖励，权力客体依然会无条件地执行命令。

这种高度的政治素养不是天生的，党和政府已经通过宣传、思想政治教育等多种途径和方式改造了校长这一政治客体的世界观、价值观，使其认同政治主体的政策或意识形态，在大局上与中央政府的利益和思维方式保持一致。

通过意识形态进行组织成员控制和社会控制绝不是中国的特例，在世界范围内“政党也是意识形态价值的承载者和推动者，它通过政党宣言和政党意识形态对其成员输入一套‘适当性逻辑’，并且如果政党顺利赢得选举或通过其他方式执掌政权，它会把这一输入活动扩大至全社会”①。

在权威性权力关系中领导不仅拥有权力，更重要的是拥有权威，权威就是对权力的一种自愿的服从、认同和支持。

权威性权力主要是依靠信仰体系、实际政绩、道德正义与专家权力等方式获得的。

有了权威性权力，决策者就不用威胁、许诺和操纵而颁布和执行他们的决定，权力客体将会感知和认同决策者的权威。

具有权威性权力的主体还拥有“解释”的权力，尼采说得好：“解释本身是成为主宰万物的手段，征服万物并赋予其新的意义”②，每一政策和指令做出后，政治主体一般都会做一项工作，就是对政策本身进行解释、解读。

大学校长的权力来源决定大学校长这一职位实质上是行政序列成员之一，要遵循的规则主要是行政规则，其行为特征更多的是行政人的范式。

不管是谁、不管具备怎样的管理思想和才干，只要进入既定的制度空间和架构之中，其行为必然要符合行政逻辑和行政范式。

可以推测，中国不是没有具备教育家素质的人才，而是行政化的制度安排约束、同化、改造了校长行为。

概言之，是制度封杀和捧杀了“教育家”。

二、资源依赖的视角大学本性上是要求自由自治的组织，可是为什么大学组织不去竭力对抗外部行政力量，为什么学术主体不去竭力对抗行政力量呢？还可以从组织的资源依赖角度进行分析。

１．资源左右校长行为资源依赖理论是当前影响力较大的组织理论，该理论认为组织作为一个开放的系统，并不能实现自给自足，它必须依赖外部环境为其提供资金、人力、信息、社会与政治合法性的支持等资源。

资源依赖理·３１１·权力制约、资源依赖与公共选择：大学自治悖论的实践逻辑①②Ｂ·盖伊·彼得斯．政治科学中的制度理论：“新制度主义”（第二版）［Ｍ］．王向民，段红伟译．上海：上海世纪出版集团，２０１０．１２３．塞西尔·Ｇ·米斯克尔，韦恩·Ｋ·霍伊．教育管理学：理论研究实践（第７版）［Ｍ］．范国睿译．北京：教育科学出版社，２００７．２１１－２４４．论的一个核心概念是组织的外部控制，即组织会对外部环境中掌握重要资源的其他组织的需求做出回应。