第十章 西方国家社会救助制度经验

第十章西方国家社会救助制度经验

第一节各国社会救助概况

一、社会救助水平与各国救助标准

尽管自19世纪末德国创建了社会保险，很快为欧美各国普遍采用，大多数西方国家纷纷建立起以社会保险制度为核心的社会保障制度，但社会保险、社会福利等不同层次社会保障制度的建立和发展并没有能够取代社会救助。在20世纪30年代遍及欧美各国的经济大萧条中，社会保险所起的作用还是不及社会救助来得重要。如英国政府面对300万失业大军，在1930年和1934年连续颁布了两个失业救助法，扩大对失业者得救助范围。在法国，主要也还是依靠第一次世界大战前建立的范围广泛的社会救助网来渡过难关。美国著名的罗斯福新政，主要的社会保障措施也是以工代赈，即组织大批失业工人修建公共工程，这是典型的社会救助手段。社会救助以其保障的基础性和直面贫困与弱势群众等特点，在市场经济条件下不可或缺，即使是最富裕的国家和最发达的社会也是如此。20世纪80年代以来，随着经济和社会发展形式的变化，对社会救助制度的研究与改革又逐渐成为各国完善社会保障制度的一个重要方向。

（一）社会救助水平问题

在当今世界上，市场经济国家都有一个普遍的社会救助（或称公共援助）制度，以确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因生计断绝时，不至于陷入无助的境地。这对竞争激烈的市场经济社会的意义尤甚，可以说是维护社会稳定的最基本的社会措施之一。纵观一部社会救助发展史，还有一个问题值得我们注意，即社会救助的水平也应该与经济发展程度相适应，社会救助水平一般用替代率来衡量。它可以定义为救助金平均水平与相同家庭结构人群的平均收入之比。

表10-1 OECD国家社会救助金替代率（1992年数据）（单位：%）

从表10-1可以看到，24个国家和地区的社会救助金的平均替代率分别为39%和57%，对有子女的救助对象提供的救助金比无子女救助对象高出18个百分点。

社会救济助理论认为，个人的预期收入是高于最低生活保障收入的，对于社会救助制度处于建立或改革之中的国家而言，其社会救助水平应设置为既能维持受救助者的基本生活又不致影响其工作积极性的合理层次上。

（二）各国社会救助的对象与标准

社会救助标准的设置原则为“济贫不济懒”，即社会救助制度不能发展成“养懒汉”的机制。大部分西方国家的社会救助标准相对而言是比较慷慨的，因此近年来的改革措施集中在如何降低救助标准。

各国社会救助制度最基本的特征是有明确的针对性，只对自我保障有困难而确需要救助的人给予救助。为此，各国一般通过财力审查和就业审查来确定申请人领取救助金的资格。财力审查，即根据国家规定，对申请人及相关家庭成员的收入即资产状况进行审查，不足特定标准时才予以救助。在财力审查的范围方面，大多数国家只考虑申领人及其配偶的现有财力。但有些国家，如奥地利、德国、瑞士、日本、，申领人的父母、祖父母、成年子女的财力状况也在考虑之列。在法国，老年救助金（属专项救助）申领人的法定继承人的财力状况都列入审查范围。比利时最近也准备审查申领人父母及成年子女的财力情况。

大多数国家在社会救助标准之外都规定一个免审额度，即允许申领人持有少量的资产或收入，视同无资产、无收入，因而不抵扣社会救助金。但是，免审额度的具体数额各国之间差别很大。例如在澳大利亚，老年救助金领取人在获得148澳元/周的救助金的同时，可以保留价值12.575万澳元的资产（不含自有房屋的价值）和50澳元/周的其他收入。而在瑞典，申领人必须是几乎一无所有时才有资格领取救助。

总而言之，各国政府趋向要求家庭和社会互助在整个社会保障体系中发挥更为重要的作用。

（三）各国社会救助制度和就业政策

构筑社会救助体系的主要目的之一是保证居民的基本生活水平免于陷入贫困，但社会救助的性质决定了救助制度本身始终是消极被动的，如果仅仅依靠救助来解决问题，只能是治标不治本，消除不了问题的根源。特别是自20世纪80年代以来，西方各国的经济形势和社会发展状况发生率很大变化，在宏观经济形势趋向良好的同时，社会问题依然严峻，尤其是失业人口居高不下。这种情况不仅严重威胁到社会保障体系的稳定，也给社会救助制度带来很大压力。因此，很多国家将社会救助改革的重点放在提高救助对象（尤其是就业年龄人口中的受救助者）再就业的积极性上面。

由于社会保障制度本身的刚性，改革的阻力非常大，各国纷纷引入或强化就业审查制度，要求社会救助对象必须努力寻找就业机会，积极与政府管理的职业介绍机构联系，并接受适当的工作安排。通过就业审查的人，将被降低社会救助金水平或剥夺领取资格。近些年来，有部分国家提出整体经济和就业机会的持续稳定增长才是最有效的“救助”手段，而仅仅依靠社会保障制度本身不可能真正达到救助的目的。因此，就业政策、社会救助体系的改革只有与宏观经济政策、劳动力市场改革和企业改革等多项政策配套，才有可能取得成效。

二、社会救助的类型与模式

在一个国家经济起飞的初始阶段，社会救助所扮演的角色似乎比社会保险来得更重要。无论是老的“欧美模式”，还是新崛起的“东亚模式”的发展历程都提供了这方面的依据。“亚洲四小龙”中的中国香港、台湾地区和韩国在其经济起飞到建立较为成熟的市场经济的过程中，也是借重社会救助制度。这些经验对于正处于转型与发展阶段中的我国，及我国社

会救助制度完善更具有启示和借鉴意义。

虽然各国的社会救助制度在设计上千差万别，但从总体上看，不是现金救助就是实物救助，其中现金救助又分为一般性救助和专项救助。（1）一般性现金救助，即像救助对象提供统一的现金补助。例如英国的收入补助计划（Income Support）、比利时和法国的最低生活保障线制度。（2）专项现金救助，即根据救助对象各自不同的特点提供不同种类的现金补助。如澳大利亚、新西兰的绝大部分社会救助项目，德国和荷兰的失业补助，意大利的最低养老金。（3）实物救助，即由政府机构向救助对象提供食品、衣被等实物或专项服务。

在管理体制上，大部分西方国家较为常见的管理模式是由地方政府负责具体实施，并接受中央政府的指导和监督。近些年来，在管理体制尤其是筹资体制上出现了以地方为主的倾向，如加拿大政府从1996开始大幅度削减中央对地方政府的补助，荷兰政府开始对中央政府的社会救助补助经费封顶。但是，世界银行指出，对于地域辽阔，各地经济发展不平衡的国家，如按照该模式建立社会救助制度，一定要谨慎。国际经验表明，往往是财力贫乏的地方更需要建立社会救助制度，如完全由地方财政承担资金，救助制度是否能发挥应有作用将受到很大怀疑。

考察社会救助制度的管理体制，特别是中央政府和地方政府的实权、财权的划分，可以大概看出社会救助在各国社会保障体系中的地位及其总体运作方式。据此，我们可以将各国社会救助分为以下三个基本模式。

1.以英国为代表队额中央政府统管模式

英国社会救济制度的资金主要由政府拨付，资金来源于国家财政收入中的一般税收。政府预算对社会救济支出做出安排。英国社会救济管理机构，只要设在社会保障部和就业部。社会保障部的安置救济局负责救济金的发放管理，下设有收容所、救济食品发放中心等办事机构；津贴管理局负责就救济受益者生活状况调查等。就业部负责失业人员调查，代管事业救济金的发放和失业救济金领取者的审查。爱尔兰、澳大利亚、新西兰等国的社会救助实行的也是由中央政府确定社会救助标准并负责具体管理，并由中央财政拨款的管理模式。

社会救助管理是个错综复杂的社会系统工程，涉及政治经济和社会文化诸多领域，它既是个敏感的政治工作，又是福利行政体系的重要组成部分。英国把济贫立法作为实施社会救助管理的最主要与最常用的手段，英国有关贫困救济立法的准确数量可能是个难以回答的历史之谜。英国著名社会学家斯宾塞早在1850年便指出，为了产生最大幸福，减轻贫困看起来是很有必要的，英国人民抱着这一目的批准了100多项议会法令。

2．以北欧为代表的地方政府负责具体事务模式

大多数北欧国家的社会救助工作主要由地方政府负责。如荷兰的救助标准由中央政府确

定，地方政府负责具体事务，中央财政的补助款项达到社会救助支出总额的80%左右。瑞典和芬兰也都是由中央政府制定建议标准，地方政府可根据本地区的具体情况对该标准进行调整，除极少数项目（如对新移民头三年的救助）外，其余均由地方政府出资。挪威则由地方政府自行制定救助标准，自行管理，中央政府根据自己掌握的补助标准和各地实际救助的人数给予补助。

瑞士的社会救助实行的也是主要由地方政府负责具体事务模式，中央政府制定社会救助政策的大方向，实际救助标准由地方自行掌握，地方政府负责资金，但也有个别项目由中央政府制定标准。此外，日本的社会救助也属于这一类型。日本中央政府根据不同地区制定不同的救助标准，地方政府负责具体实施，中央财政承担75%左右的资金。

3.以美国为代表的中央、地方政府分别负责模式

美国的社会保障机构是随着社会保障制度的创立而建立起来的。由1935年的社会保障委员会到1939年得联邦社会保障部。1953年成立卫生、教育与福利部，由其下属的社会保障总署行使社会保障管理职能。社会保障总署下面设有公共救济局。市、州的社会保障机构称社会福利部，纽约市的社会保障机构称社会服务局。全国共有分布各地的办理社会保障具体事务的办公室1300个。经费支持方面，以往是州政府每支出一美元，联邦政府支出的配合款大约为4美元，而且配合款会充分考虑各州的经济状况而定。但在改革后的方案中，联邦政府则以包裹方式补助，州政府如果要多支出则需要自己想办法。同时联邦政府的包裹经费有三项条件：一是社会救助的经费不能用来提供给领取五年福利的家庭，也就是说，社会救助经费最多只能提供每一个家庭五年的福利给付；二是州政府需要有自己的经费支出，即在接受联邦政府的拨款时，州政府本身也应有相应的预算；三是州政府有责任协助领取社会救助的人遵守参加工作的规定。法国、卢森堡等国的社会救助体制也与此类似。为减轻国家财政负担，强调社会救助实施的区域实际情况，中央、地方政府分别负责模式成为不少国家社会救助改革的一个趋势。

当然，以上三种模式仅仅是从管理体制上对社会救助的类型作出的划分。事实上，如果从社会救助的目标、对象、待遇等更广泛的内容来看，世界各国的社会救助制度框架可谓是五花八门。在我国向市场经济转轨并引起激烈的社会变迁的今天，我们的社会救助制度需要不断发展与完善，一些领域如农村贫困群体的救助体制甚至还没建立起来。借鉴国际社会救助经验对我国社会救助事业的发展是很有必要的。本章将从这一立场出发，重点介绍以上三种社会救助制度模式，它们各有特色。由于英国是现代社会救助的发源地，多年的发展使其社会救助在内容完备、管理上规范都是各国社会救助发展的重要借鉴对象；经历了救助改革后的美国，它的一些做法将为我们提供丰富的启示；北欧五国一向以其“从摇篮到坟墓”的社会保障与福利著称，在社会救助方面也有着丰富的制度经验。

第二节社会救助的英国模式

一、英国社会救助制度的形成

英国不仅是世界上第一个工业化国家，也是最早建立社会救助制度的国家，并形成了社会救助制度中的“英国典范”。因此，考察英国社会救助制度的历史发展过程既具有重要的理论和政策意义，又具有宝贵的参考借鉴价值。

1.英国社会救助制度萌芽时期（1530年以前）。英国社会救助源于中世纪时期基督教的慈善施舍和同业行会的互助互济。中世纪时期，英国的贫困问题主要是通过行会内部互助

互济与基督教会慈善施舍两种方式解决的。在手工业者、商人和其他行会中，宗教、救济、经济和调节四大职能最为重要。行会章程中通常包含贫困救济和互助互济的措施，以确保每个会员的基本生活条件，会员的生老病死和赈济贫者是行会互助救济职能关注的重点，与此同时，基督教会利用自己的收入，通过修道院与城市慈善组织，以提供衣食住的方式承担救济贫困者和丧失劳动能力者、照顾麻风病人和流浪者的慈善职能。修道院是当时的救济所和避难所，教区承担救济病人、老年人、精神病人和丧失劳动能力的人，看护病者和埋葬死者，帮助安慰苦恼和悲伤的人，短期救济失业工人，为孤儿提供职业培训的服务。总之，基督教会的慈善施舍与行会内部的互助互济基本能够应对中世纪在应该出现的贫困问题。

2.英国社会救济制度的初创和奠基时期（1531-1601年）、这一时期，社会救济制度框架与政策模式逐步建立，国家开始在社会救济中扮演重要角色。1531年亨利八世颁布有关救济物品的法令，规定征收救济物品并由地方当局分发，这开启了政府负责救济贫民措施先河。1572年都铎政府强制征收济贫税条例规定，每个教区需对其贫民负责，规定每周向地方征收救贫税费以救济贫民，由此便开启了政府征税救贫的先河，确定贫民的“属地管理”原则，防止贫民四处流浪乞讨，影响正常社会秩序。1601年伊丽莎白一世颁布《济贫法》，主要内容是规定地方政府负责办理救济贫民工作，为失业者提供就业机会，对贫苦家庭的孩子进行就业培训，对老年人、患病者和孤儿进行收容，用严酷手段惩罚“不值得帮助”的贫困者。简而言之，民族国家的兴起与行会制度的衰落，特别是贫苦人数迅猛增加和贫困程度加深，导致原来由基督教会和行会承担的慈善救济已无法满足社会需要，社会救济责任转向国家，尽管英国政府来承担社会救助责任是勉强、有限和被迫无奈的。

3.英国院内救济制度盛行时期（1601-1795年）。院内救济的核心理念是惩罚和规管救济贫贫困者，严格审查救济对象的资格与财产状况，严格限制救济对象人身自由。习艺所（Workhouse）成为规管救济贫困者的主要场所与组织机构。1722年，英国颁布《习艺所收容失业贫民法》，规定贫民不入习艺所者不予救济，实际是强迫所有贫困者进入习艺所。18世纪末仅英格兰就有4000所习艺所，习艺所兴旺发达可见一斑。习艺所生活状况十分恶劣，与其说是救济院，不如说像监狱。18世纪后期，贫困问题引起社会广泛关注，上流社会出现“感伤”思潮，人们对贫困成因的看法发生革命性转变：贫困不再被认为是无远见和堕落的后果。这种转变体现在1782年的《吉尔伯特法》中，该法对贫民的惩罚和规管放松了许多，国家似乎承认了劳动权和生存权。1601-1795年是《济贫法》精神付诸实践的时期，也是古典自由主义发展的黄金时期，院内救济是济贫法精神的典型反映。到18世纪晚期，《济贫法》的价值基础已收到猛烈冲击，摇摇欲坠。

4.普及性救济和保障最低生活标准时期（1795-1834年）。这个时期虽短，但在英国社会救济历史中占举足轻重的地位。1795年伯克郡治安法官和士绅贤达在斯皮纳姆兰（Speenhamland）商定救济贫民的办法，制定了著名的《斯皮纳姆兰法令》。这个法令的主要原则是，按照面包价格涨落幅度来确定当地人的最低生活费用标准。该法具有多方面革命性意义和创新之处，因此它标志着英国的社会救助进入了崭新的历史时代。第一，该法规定任何贫民均有在家请求及接受救济的权利，开启了“院外救济”（Outdoorrelief）的先河。第二，该法首次明确表达“最低生活保障”思想与“普及性权利”原则。第三，1795年法令取消了1662年《住所法》和地方当局的预防性驱逐权，只有那些确实成为公共救济对象的人才应被遣送回原籍。劳动者生病或有残疾，他就有延期的权利，这对劳动者自由流动和贫民群体的人身自由与解放具有深远历史意义。第四，《斯皮纳姆兰法令》将工资津贴与社会救济结合起来，将现金救济与实物救济结合起来，这对缓解贫困和保障最低生活水准具有积极意义。总之，《斯皮纳姆兰法令》是革命性和开拓性的，核心是承认普及性社会救济权利和最低生活保障。

5.社会救济制度的成熟和定型时期（1834年-19世纪初）。1834年由自由主义者埃德

温·查德威克（Edwin Chadwick，1800-1890）主笔的《皇家委员会济贫法报告》发表，其主题和基调是通过惩治“懒惰”贫民根治贫穷问题。查德威克在报告中提出著名的“劣等处置”原则和“济贫院检验”措施。劣等处置原则是指将享受救济的贫困者的生活状况低于任何独立自由劳动者。济贫院检查措施是指将享受救济的贫困者放在济贫院中，并予以准监狱式的严格规管，以使贫困者道德完善并使懒汉勤奋起来。这个报告成为1834年济贫法修正案的理论基础。1834年济贫法修正案主要内容有二：一是停止对身体健康和游手好闲者的院外救济，将救济对象严格局限于丧失劳动能力的老弱病残幼身上，重新缩小救济对象的范围；二是废除以教区为单位的救济主体，扩大为较大的地方单位，实行中央督导制，组建济贫法实施委员会（1848年改为济贫局）管理救济工作，提高国家对救济的行政监管力度。19世纪晚期以来，马克思主义、费边社会主义和集体主义价值观念对社会救济制度的影响越来越大。关于贫困的范围与程度有了新的概念，人们对贫困成因的看法也发生重大变化，由个人责任转变为结构因素学说。1909年发表的皇家济贫法、救济事业调查委员会和著名少数派报告均主张应该彻底废除《济贫法》，通过教育、年金、公费医疗等手段建立“国民最低生活标准”体系，以取代济贫法式的社会救助制度。1908年英国政府通过《老年年金法》，对70岁以上老人实施免费年金制度。1911年的《国民保险法》，使工人在患病、失业时可获得经济安全保障。1925年《寡妇孤儿及养老年金法》使鳏寡孤独及老年人皆有保障。这些法律从不同程度降低和消除了产生贫困的基本根源，标志着英国现代社会救助的最终形成。

二、社会救助对象与救助原则

从英国社会救助制度体系的形成过程来看，虽然《济贫法》开始认定国家有保障公民生存的责任，公民有要求社会救济的合法权利，但在1834年以来的一百多年是英国现代社会救济制度最终形成的关键时期，并为社会福利制度和“福利国家”的形成奠定了组织、思想和制度性基础。英国理论界认为，现代色会救济制度，与早期的“社会救济”相比，在以下四方面有明显不同：1.它是对人们生存权的合理保障，而不是可有可无的施舍；2.它是政府职责范围，而不仅仅是民间的慈善事业；3.它要求社会救济实施的行政机构制度化、组织化、规范化；4.它是追求更公平的发展和社会进步，降低、防范社会风险的有效机制。

（一）社会救助对象与范围

对英国贫困救济历史文献的回顾表明，确定谁是值得救助的贫困者，将不值得救助的虚假贫困者甄别出来，这是自贫困救济立法以来立法者首先遇到的棘手问题。英国政府曾将需要救助的贫困者分为两类：

一是“值得帮助”的贫困者，如老年人、残疾人、长期患病者、盲人、麻风病人、精神病人和孤儿。他们的共同特征是基本丧失劳动能力，无法通过劳动市场来满足自己及其家庭成员的基本生活需要。英国政府为他们提供院内救济。需要特别指出的是，在16世纪的英国，”丧失劳动能力的人“专指那些染疾在身，或不能就业，但品行良好的人，道德化色彩浓厚。

二是“不值得帮助”的贫困者，如流浪汉、乞讨者、窃贼和前罪犯。他们的共同特征是身强力壮，有劳动能力。英国政府将他们强行安置到就业习艺所和私营企业中就业，主要目的就是通过惩罚性工作和以工代赈的方式解决他们的救济问题。

“不值得帮助”的这个群体是否应享受救济，社会与国家如何对待这个群体，始终是英国社会界定贫困者议题中的难点和关键，一直充满争议。与此密切相关的是政府应依据什么标准界定贫困者和提供救济服务。在颁布《斯皮纳姆兰法令》之前，英国政府界定贫困者和提供救济的主要标准和依据是有无劳动能力，在其之后，公民权利成为界定贫困者和提供救

济的主要标准和依据。总的来说，英国政府界定贫困者和提供救助标准从劳动能力为主转到公民权利为主，这个转变过程曲折漫长。

英国政府规定，给予社会救济的对象是：（1）不受社会保险计划保障的贫困者，如社会游民等。这些人因生活极端困难而无法投保，不具备从社会保险中获益的资格；（2）领取失业津贴期满仍无法找到工作的人；（3）低收入者及家庭成员，在需要治疗牙科疾病、外科手术以及配制眼镜时，可申请救济；（4）16岁以上居民其收入来源不足以满足最低生活水平。

上述这些对象又可以划分为两种类型：

一是长时期不具备工作能力的人。包括贫困家庭中非常年幼、年老者，长期患病者及残疾人。他们是不具备工作能力的而无法从经济增长中直接受益的弱小群体，应该成为社会救济对象的主体。英国的《社会津贴法》指出，这些没有工作能力的人为养活自己所能做的事是有限度的，负责照料他们的家庭将他们的沈国水平提高到贫困线以上，也是非常困难的、对这一类人就需要政府出面，给予明确的补贴和社会救济，以保障他们的最低生活需要。

二是在出现不利情况时可能暂时处于危险的人。包括暂时的失业者，遇到疾病或自然灾祸突然变故而暂时失去工作能力，只要有一定条件就可以很快复原的。他们是从经济活动中退出是暂时的，一旦开始工作，贫困程度就能很快减轻。因此，英国社会保险法规认为，对这一类人的社会救济只是暂时的、短期的、流动的，用以社会救济补充社会保险制度补偿不足的部分。

英国《社会保障法》认为社会救助的对象是那些无劳动能力的不幸者以及虽有谋生能力但一时遭遇困难的不幸者。对于前者，如贫困的鳏寡孤独、残疾者，应给予长期救济，以保障其维持生活。对于后者，即遭遇一切外灾难或一时困难无法维持生活而需要帮助者，给予短期救济，帮助他们渡过难关。英国的社会救济范围也因此分为两大部分。第一部分是一般性的救济，包括家庭补助、收容安置、伤病医疗补助等；第二部分是灾害、急难救急，这种救济是危急的、暂时的，被救济者不一定都是长期低收入者。

（二）社会救助的目标与原则

英国政府强调，建立社会救济制度的目的，在于保障公民的基本生活。其中直接目标是保障公民的基本生活，防止公民因为突然丧失生活资料而导致贫困，稳定社会秩序，补充社会保险制度的不足，促进社会经济繁荣。但从更深层次来说，社会救助的目标应保障公民的生存权和发展权，缩小贫富差距，促进社会公平，提高全体公民的基本素质。基于这种目标定位，英国社会救助制度的基本原则是：

1.无差别原则。即无差别对待原则，要对被救济者一视同仁，保证提供基本生活保障。

2.补足性原则。即不论困难大小，都通过救济保证其达到基本生活水平。对低收入者的救济是对其低于官方规定贫困线的救助，救助金标准随政府规定的贫困标准变化。

3.政府职责原则。即明确认识政府在社会救济中的职责，并尽可能做的更好。

4.优化原则。这是近年来英国改革社会保险制度中提出的原则，即保证政府救济资金运用结构最优。它包含两层意思：一是政府是社会救济支出的承担者且救济金是公共资金，所以必须杜绝浪费，它的使用必须谨慎细致；二是要是社会救济资金运用到最关键的地方，真正需要它的地方，真正实现社会救济等相关功能。

英国1998年开始的“从福利到就业”假话，对失业救济金的发放政策就有变动。这项被称为布莱尔政府“新政”措施的英国失业福利改革，现在12个地区试点，然后再开始向全英国推广。这是英国政府整个福利制度改革的一部分，旨在帮助年轻的长期失业者摆脱政府救济重新就业。这项改革方案规定没有工作达6个月以上的18-24岁的失业者，必须向有关部分报到，经过短期培训之后在政府提出的四个工作方案中作出选择。

三、社会救助待遇及管理

英国社会救助标准主要考虑最低生活水平，也就是贫困线标准。英国确定最低生活水平的理论标准参考“恩格尔定律”，即根据家庭用于食物支出的比例来大体测定家庭生活水平。实际操作上需要做大量细致、繁琐的家庭生活状况调查分析工作。低收入家庭九组合是对收入低于官方规定家庭的救助，救助金随政府规定的贫困标准变化而变化。低收入者还可以取得一部分取暖费，有子女的可取得学校免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，还可以享受房租补贴等。老龄救助主要是对年满80岁、没有资格享受养老金或只有少量养老金的老年人给予补助。残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动补贴和重残补贴。社会救济的发放分为实物救济和现金救济。人们普遍认为用于给贫困儿童的福利救济，以实物形式远比现金形式好，以保证救济真正落到实处。英国政府采用现金发放和实物券发放来进行社会救助，由专门机构负责发放，并需要某些部门的配合管理。

英国已经对社会救助领域的制度进行一系列的改革。政府实施有选择性的社会救济，其主要出发点在于减轻政府压力，调动人们工作的积极性。针对居高不下的失业人数，早在1992年，政府就通过立法形式统一失业津贴，使其低于工人的平均工资，并严格失业救济申请条件，鼓励他们参加劳动，并对失业津贴进行征税，其目的就是为了促使失业者重返就业市场，依靠自己的双手而非国家救济改善自己的生活状况。1998年3月英国工党政府正式出版了代表布莱尔福利制度改革方向和原则的绿皮书——《英国的新蓝图：一种新的福利契约》。以此为知道，英国政府出版了一系列关于改革进展状况以及伤残（长期疾病）福利、鳏寡福利、儿童福利和养老保险制度等单项福利制度改革的绿皮书和咨询性文件。在社会救助领域，英国针对以下四类人员的工作要求更加严格：

（1）年轻失业人员。英国政府要求失业6个月的18-24岁得年轻人，必须从以下四种方案中做出选择：在私人部门工作，雇主得到补助；在志愿性部门工作；从事环境保护工作；接受全职教育或培训。第一种方案，雇主须提供每周一天的培训，并且支付包括工资补助金在内的培训费用；第二、三种方案可以提供6个月的安置，参加者每周可得到比“寻求工作津贴”（Jobseeker’s Allowance）高15英镑的补助。选择最后一种方案的人，每周可以参加一天的培训，而且在接受训练时仍然可以继续享受待业津贴。

（2）单身父母。英国政府制订了特别行动计划，通过工作寻求、建议和培训，帮助单身父母找到工作。必要时，可以为那些再次全职学习的单身父母提供小孩的照看服务。这个计划在8个地区得到认可并开始实施，1998年10月便推广至全国。

（3）长期失业人员。自从1998年6月以来，雇主如果雇用一个已失业两年或两年以上的失业者，可获得为期6个月的每周75英镑的现金补助，年龄超过50岁的人还可享受特殊援助。当然这一计划受到各方的强烈质疑，因此拖延到1998年10月才实施。

（4）从南极人或者长期患病的人。这类人除了获得现金补助外，还将获得就业帮助。计划的目标是帮助残疾人或长期患病的人找到工作，或者帮助那些已工作的人继续工作。总之，通过一系列措施，使那些依靠福利生存的高风险的特殊人群（失业的年轻人、单身父母、长期失业者以及残疾人）走上工作岗位，摆脱对福利的依赖，并建立社区不同部门（包括雇主、志愿性组织）、地方政府和中央政府之间的新型关系。

英国法律规定，凡领取失业救济金的失业者，必须到职业介绍部门登记待业，并准备接受提供任何工作机会，否则将降低或取消其社会救济金。如果接受社会救济的家庭或个人获得其他的收入，救济金也会随之降低。此外，还有一些条件限制，如参加劳资纠纷的雇员，其本人不得享受救济，只能领取其家属的救济部分。

近年来的社会救助改革还注重增加工作回报，主要包括减免所得税、提高单亲家庭孩子照料费用资助标准等途径，以创造有利条件，协助受援者寻找工作。英国的“新政”（New Deal）计划为单身父母和长期失业的人提供帮助。在“新政”下，雇用年轻人的雇主直接降低的费

用在2000年4月提高了25%，达到每月120欧元，时限为6个月。这6个月中，还有1200欧元用于支付工人的培训费用。1999年10月，英国实施“工作家庭税收抵免”（Working Families Tax Credit）以取代原有的“家庭抵免”（Families Credit）项目，新项目使受益人数从不足83.3万人增加到了130万人，同时救济金的发放比率从70%降到了55%。另外，英国把房屋救济金和议会税收救济金领取的时间延长了4个星期，也就是说，在找到工作之后，仍然可以享受近1个月的救济。2001年又将这一政策推广到抵押利息支付上。

与其他发达国家一样，英国社会救济制度的资金主要由政府拨付，资金来源于国家财政收入中的一般税收，政府预算对社会救济支出作出安排。英国社会救济管理机构，主要在社会保障部和就业部。社会保障部的安置救济局负责救济金的发放管理，下设有收容所、救济食品发放中心等办事机构；津贴管理局负责对救济受益者生活状况调查等。就业部负责失业人员调查，代管失业救济金的发放和对失业救济金领取者的资格审查。英国社会救助管理机构考虑核心问题是有多少人生活在贫困状态之中，收入是否在适当地方与适当时间进入最需要的人手中。从英国贫困救济失业发展过程看，职能部门通常使用4个战略将值得帮助的贫困者从那些不值得帮助的人中区分出来，而且这些战略是相互强化和相互交织的。第一种战略是“劣等处置或较低资格”，即确定的资助数量低于社区的最低工资；第二种战略是分清中央政府与地方政府在社会救助中的职责；第三种战略即要求将受助者就业作为救助的条件；第四个战略是大幅度削减福利资助。

社会救助管理是个错综复杂的社会系统工程，涉及政治经济和社会文化诸多领域，它既是个敏感的政治工作，又是福利行政体系的重要组成部分。应该社会救助管理具有若干显著的基本特征。（1）频繁地济贫立法是国家实施社会救助管理最主要与最常用的手段；（2）社会救助管理者关注的焦点和难点是如何有效的甄别贫困者；（3）英国贫困救济主要是地方社区与地方政府的责任，教区是实施济贫的基本单位。英国政府要求从事社会救济工作人员必须具备良好的职业道德和社会知识及专业技术能力。第一，他们的工作要使救济申请者充分理解救济的目的，同时又要尽可能消除申请者的压抑和屈辱感。第二，他们的工作不但是给予被救济者物质和精神生活的帮助，而且要依照导致其贫困的各种原因，对症下药，真正使救济制度发挥功能。如对无劳动能力者给予收容养护或生活救济，保护其生活安全；对失业者安置就业，保障其所得增加；对疾病者提供治疗补助，使其能恢复工作；对因懒惰而贫困者，则需强迫其劳动。

第三节美国的社会救助及其改革

美国的社会救助制度始建于20世纪30年代。在这以前，美国政府所担负的酒瓶责任极少，所发挥的作用也是微乎其微，多数的贫困者，不幸家庭与孤儿仍要依靠民间的慈善组织和教会的社会服务机构进行救助。直到20世纪30年代和60年代，经由“新政”（New Deal）和“与贫困作战”（War of Poverty），救贫措施得到了进一步完善，并促使政府在救贫工作中承担责任。

一、美国社会救助制度的建立过程

1929年美国出现了经济恐慌与萧条引发的危机贫穷问题（Crisis Poverty），为了应对这一经济社会变迁，政府陆续采取了多项措施。1933年罗斯福总统提出“新政”方案，而其中影响最为深远的是1935年国会通过的《社会安全法案》（Social Security Act）。这个

法案的主要内容之一就是公共救助方案，它将妇女、儿童、老年退休、残疾与失业补偿纳入社会福利体系中，形成不同类别的救助体系，公共救助方案在政策设计内涵上强调对“值得救助贫民”（Deserving Poor）的扶助，救助条件苛刻并呈现出明显的惩罚原则；从政策实施主体上将救助责任和权利推给了州政府；从政策的后果看则带给了贫困者明显的社会烙印。

20世纪60年代，伴随经济的成长、锅里的雄厚以及民权运动的诉求，美国的各项社会福利制度开始全面完善。与30年代由经济危机所引发的贫穷问题不同，60年代则主要是因为社会结构的改变以及工业化经济所导致的更具有复杂激进。1964年约翰逊总统倡导的“与贫穷作战”方案提出的措施有：一是强调“平等”的民权法案，希望消除人为的不平等的与歧视；二是强调“减税”的减税法创就业机会，使每个人（尤其是贫困者）能够有充分可行的社会参与，消除贫穷从而缔造一个“大社会”（The Great Society）。虽然“与贫困作战”方案是针对少数人群所设计的，但其蕴含着更深远的社会性目标，即试图通过排除社会与环境的障碍，不仅使贫困者获得救助，更重要的是消灭贫穷，并达到社会的和谐发展。

二、美国的社会救助体系

美国的社会救助体系包括老年人扶助、盲人扶助、残障扶助、失依儿童家庭补助（Aid to Families with Dependent Children——AFDC）这些政策都需要通过资产调查，内容包括：直接的金钱提供，以提高贫困者的购买力；直接提供生活必需品，如食物、住宅与医疗照顾；重点保护儿童和青少年的成长环境；与创造就业机会相关的方案。1974年《社会安全修正案》对公共扶助内容作了较大的改变，主要是将分类补充的公共救助整合为补充安全所得（Supplemental Security Income——SSI），并将之纳入联邦政府主管，公共救助体系包括以下几项：

1.补充安全所得（SSI）。包括原有的几个分类补助对象——老人、盲人与残疾人的现金给付。虽然，联邦政府补助款项大于各州，但是州政府与地方政府仍有较大的权利决定补助金额，因此各州的补助款项差异悬殊，且联邦政府与州政府对于不同对象的补助也不一样。

2.失依儿童的家庭补助（AFDC）。1935年联邦政府开始担负起照顾依赖家庭的救助工作，由当时的罗斯福总统将失依儿童的救助工作（The Aid to Dependent Children——ADC）纳入《社会安全法案》里。ADC在1961年与1962年间经历了两次重大改变，而这两次重大改变都与家庭有关，一是1961年将ADC与失业父母结合，使得失业父母能够因为家庭有依赖儿童而接受救助；二是1962年将ADC改称为AFDC，主要强调救助是以家庭为单位，而不是以儿童为单位。同时AFDC不仅含有现金补助，同时还包含了医疗补助（Medicaid）、住宅补助及食物券（Food Stanmp）等。

3.医疗补助。美国在1965年开始这个方案，其主要为公共救助的对象，如SSI何AFDC 受益者提高医疗照顾。来自联邦政府的补助经费占到50%——80%，对定了服务的范围和资格要求。州政府可以有自己的补助标准和资格限定。

4.常规救助。这个方案的对象是那些不符合联邦补助方案的贫困者，由各州另行提供一般救助以维持贫困者的生活。有些州是直接提供现金支持，有些则包括医疗给付、住院、丧葬以及其他物质协助。这个方案也是各州社会福利方案的重点项目。

5.食物补助。食物补助方案包括以下两种：一是食物券，是由美国农业部提供农产品来补足低收入者的营养和食物要求。贫困者凭券可以购买食品，或免费得到食品，其用意在于增加贫困者购买食品的能力。二是妇女、婴儿与儿童的补充食物计划，这是一个针对低收入家庭儿童、孕妇以及育婴期的妇女而设计的计划，目的在于补充妇女、儿童与婴儿的营养所需，通常是用折价券（Voucher）提供免费食品，如牛奶、果汁、乳酪、豆类、谷类等营养必需品。此外，营养午餐也是一种常见的食品补充计划，是特别为学校和机构内的儿童所

设计的。

6.住宅补助。住宅补助包括公共住宅和房租补贴两种。公共住宅是为贫困者提供的免费住宅，或低房租的住宅。房租补贴是指根据1974年通过的《住宅与社区发展法》的规定，间接支付贫困者的房租，贫困者的收入低于该地区平均收入的80%，或低于贫困线的两倍都可以获得房租的补助。这个救助项目需要的资金量较大，是联邦政府一个较大的财政负担。

三、美国社会救助制度改革

1996年美国总统克林顿签署了《个人责任与工作计划协商法案》（The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），使其社会救助制度经历了一个根本和彻底的改革，废除了自1935年起施行长达61年的被视为“福利”同义词的AFDC。这项注重“工作”价值、标榜“自立”（Self-sufficiency）精神的法案，除了新增“需要家庭的暂时救助”（Temporary Assistance to needy Families—TANF）以外，还修订了“补充性安全所得”、“儿童资助”、“医疗救助”、“儿童保护”、“儿童营养计划”、“食物券”、“社会服务综合补助款”等在内的多项福利措施。

增设TANF的背景因素主要有两个：一是经济发展速度在减慢，而社会福利支出却快速增加，福利人口急剧增长，造成联邦政府财政赤字；二是以非裔美国人为主的“低下阶层”（underclass）的不负责任。在这个阶层里，男性则抛妻弃子，流浪街头，不肯负起养家责任，甚至从事地下经济，街头犯罪，女性中成年人和少女未婚生子成为单亲母亲，由于教育中断而缺乏适当技能，只能依靠政府救助，形成“福利依赖”（Welfare Dependency）。TANF 的政策目标也有两个：一是倡导让儿童在自己的家中接受照顾的精神；二是减少福利依赖。TANF承接过去30年强调“工作”的救助传统，对于救济金领取者和州政府都有相当程度的影响。

1.对于领取救济金者而言——强制工作

TANF对于领取救济金者的影响主要有以下几个方面:一是工作。在TANF方案里，领取福利两年或准备好了就要工作，而“工作”的定义由各州制定。二是减少和终止福利。据统计有17个州初步决定终止现金福利以作为对领取救济金者资格不符的处分。三是很少有人能不工作。被免除参与工作的人只有那些需要照顾1岁以下儿童的单身母亲、未成年父母为户主的人，但他们需要接受学校教育和参加与就业有关的教育作为替代。四是工作时间要求提高。除了有6岁以下子女的母亲，成人领取福利者需要工作的时间大幅度提高，在1997年全家仅需要每周工作20小时，到了2000年则需要每周工作30小时，双亲家庭则需要每周工作35小时。五是儿童照顾不被保证。在TANF方案中州政府认为即使无法找到儿童照顾者或付不起照顾费用，单亲母亲仍需要工作，这使得有些母亲可能因此陷入配合州政府要求与为子女提供充足照顾时间的两难之中。

2.对于社会救助政策的执行而言——扩大州权

（1）在经费支持方面，TANF的资金来源与ADFC时代不同，以往是州政府每支出1美元，联邦政府支出的配合款大约为4美元，而且配合款会充分考虑各州的经济状况而定。但在TANF方案中，联邦政府则以包裹方式补助，州政府如果要多支出则需要自己想办法。同时联邦政府的包裹经费有三项条件：一是TANF的经费不能用来提供给领取五年福利的家庭，也就是说，TANF经费最多只能提供每一个家庭五年的福利给付；二是州政府需要有其自己的经费支出，即在接受联邦政府TANF的拨款时，州政府本身也应有相应的预算；三是州政府有责任协助领取TANF福利的人遵守参加工作的规定。

（2）在工作参与率提升上，除了参与工作的小时数增加外，TANF要求的参与率是：1997年为25%，每年增加5%，到2002年达50%，弱势双亲家庭1997年与1998年为75%，

1999年需达到90%。

（3）提高参与工作活动的比率。要求领取福利的成年人领取福利两年后参与就业，根据国会预算室的估计，到2002年，约有70%的领取福利者领取福利者；领了两年和更久的救济金，他们应参与就业活动。州政府如果未能达到参与率的要求，将面临第一年减少5%的包裹补助款，此后每年加2%，累计被减款数可达21%。

（4）州政府需设计更多的福利就业方案。TANF限制了许多教育方案，因为这些方案被认为是福利就业方案。能被TANF所接受的工作方案包括：未补贴的就业、补贴的私人或公共就业、社区服务、在职训练、求职与求职准备方案等。

四、美国社会救助管理及其特色

社会保障号码制度是美国的一项重要的社会救助制度。社会保障号码亦称社会安全号码，他是了解、追踪当事人工作期间的收入、享有社会保障津贴的一种有效手段。在美国，绝大数人都有社会保障号码，儿童也不例外。美国税收服务局规定，1岁以上的被赡养人的退税单上均要注明社会保障号码。大多数州已经把社会保障号码作为婴儿出生登记中的必要内容，这一手续在婴儿出生时就已办妥。

美国的社区组织在协助、方便本社区居民办理社会保障方面发挥了重要作用。以被称为纽约第三大华人社区、位于第八大道的布禄伦华人协会为例，该协会除为本社区除为本社区居民解答各种政府福利和救济的咨询、提供福利与救济说明书外，还为他们与有关政府社会保障方面已成为政府福利与救济的有力补充。慈善机构的董事会多由社会知名人士和企业巨头组成，具有相当的活动能力和较大的号召力。慈善组织在敦促社会和政界重视解决贫困问题、募集社会救济资金、救济社会贫困人员、监督救济资金的使用等方面发挥了重要作用。

第四节北欧五国的社会救助

在所有的北欧国家，申请其他与收入丧失和社会境遇相关的援助而没有获准时，就有了接受社会救助的可能。由于社会救助都是经过家庭经济调查确定的，社会保障制度将救助作为其最后的保障方式。救助是针对个人的，而救助的获准要根据满足生活开支的需要。社会救助大多以现金救助的形式支付，但它也可以用实物支付。怎样才能获准得到救助？社会救助实际上意味着什么？在北欧国家之间其规定各有不同。

一、瑞典的社会救助

和英国等许多国家的社会救助历程一样，瑞典的社会救助制度比起福利制度有着更长的历史。贫困救济被以法律的形式规范下来在某种程度上取决于定义的本身。应受救济的贫困人口由于疾病或残疾无法谋生，并且没有亲属照顾他们。自1763年以来，地方当局一直负责对应受救济的贫困人口提供帮助。但在很长时间里，瑞典的社会救助对象集中在劳动适龄人口上。在20世纪20年代，瑞典一些城市的地方政府开始为有失业人员的家庭提供贫困救济，社会救助制度可以被视为失业补偿的一种形式。但宏观经济条件和劳动力市场政策强烈影响接受社会救助的人数。在20世纪90年代初，瑞典经济受到严重的失业问题的打击，公共部门面临严重的财政问题，包括削减救助金、减少社会救助适用人群以及提高税收。近几年来，领取社会救助金的人数迅速增加，因此给地方政府的财政带来了很大的压力。1990

年到1996年至少一次领取社会救助家庭成员数量从491000人增长到721000人，增长了47%；占总人口的比例从5.7%增长到8.2%，这种数量上的扩大表明，领取社会救助金的世纪变得更长和社会救助金倍增。

当前瑞典社会救助工作的主要根据是1982年的《社会服务法》。根据这项法令，如果以其他方式不能满足个人需要时，任何人都有权为了一般的维持生存和生活的费用从社会福利署得到救助。通过救助，要保证个人能够达到一种体面的生活水平。出于使受助者能够独立生活的目的，组织救助必须最大限度地扩大受助者自己的资源。救助的权利意味着许多有差别的、按个人需要组织的救助措施，经济救助（社会供款）也许是各种津贴中的一个，诸如家庭救助、儿童津贴等。社会供款服务于两个目的，一部分用于保护个人和家庭，一部分起预防和恢复的作用。者也许是以护理、医疗和必需的日常生活服务的形式，也许是通过物质救助帮助受助者付账或者为其购买生活必需品。社会福利署强制性地调整措施以推动个人再就业和防止对救助未来需要。

关于社会救助的标准（自2003年1月以来），尽管社会救助总额应当包括日常生活的许多支出项目，但是住房费用和其他必要的费用是区别对待的。为了计算适用于特定住户的标准，就必需把个体特定的费用加入其中，并根据家庭的人口数确定总的费用。这就意味着对于没有孩子的单个人的标准为每月3255瑞典克朗；对于没有孩子的一对夫妇的救助标准为每月5455瑞典克朗。如果有共同生活在一起的孩子，资助的数量由每增加一个孩子的数量而增加。孩子的年龄越大，增加的越高。国家健康和社会福利委员会提供了按照标准覆盖的社会救助生活费用的细目。例如，在2002年对于单个的成年人，1500瑞典克朗用于食物和饮料，450克朗用于服装和鞋子，340瑞典克朗用于休闲活动，200克朗用于卫生，其余的项目包括90瑞典克朗用于物品消费以及530瑞典克朗用于日报、电话和电视许可。与过去相比，目前的标准是第二次世界大战以前的几倍还高。这种救助标准与总体生活水平相适应的倾向很显然是为什么社会救助的领取率并未显示出消极的长期趋向。与其他欧盟国家的标准相比，瑞典的标准是慷慨的。

在计算社会供款时，需要考虑日常生活直呼，如食品、个人卫生用品、购买服装和家具、清扫和洗涤、电话、报纸、电视、家庭保险、休闲活动的开支、医疗和牙医照顾，以及实际的住房开支。瑞典市政当局主要以一种单一标准进行工作。在其他形式的社会保障和自有收入不足以维持生计的情况下，社会援助是最后一种救助方式，它保证政府所规定的固定的最低生活水平得以维持。支付的援助金是规定的标准和来自于其他来源的可支配收入之间的差额。如果公民需要援助而又无法从工作中、企业活动中或其他收入、其他社会保障救济中得到维持最低生计的收入，他们就有权得到社会援助。在决定领取某种特殊补贴的等待过程中，可预先发放社会救济。在这种情况下，社会援助可从一般的福利得到补偿。居民只有在其居住地申请才有资格领取社会援助。对于难民，社会援助有专门安排。学生首先有权领取专门位置设立的特别助学金，但只有助学金不足以维持必需的生计的情况下，才能领取社会援助。军人家属在其亲人服兵役期间有他们自己申请援助的规定。

瑞典的社会援助包括两个部分：基本部分和补偿部分。基本援助包括食品、衣服、最低保健费用、电视费用、报纸、电话、当地交通费、孩子的“消遣”等日常的生活费用。补偿部分则包括住房费用、额外保健费用及其他因特殊生活引起的费用等。

援助金部分由中央提供，部分由地方融资。国家的社会支出份额基本上是按人头一次性付清的费用，一般中央政府出资48%，地方出资52%。地方是社会援助的中心角色，社会救助的申请书都由地方官员处理，各地得依法提供社会援助给急需援助的人，且社会援助水平（基本部分）在全国是统一规定和标准化的。社会援助的管理和监督是中央的管理部门、社会事务和卫生部门的职责。

瑞典已经将大量的资源用于社会保障支出，这种支出相对于GDP而言有些大于欧盟的平

均水平。除失去工作的劳动者外，瑞典的社会救助还包括分别针对以下几种重点对象的社会救助形式。

（1）老年人的社会救助。为老年人口提供收入的制度、劳动力市政策以及宏观经济政策对于社会救助制度具有核心的重要性，很多的公共资源动用来弥补在工作年龄无法工作的人的收入的损失。

（2）儿童福利。所有有孩子的家庭或者有特定年龄孩子的家庭可以享受费用很高的福利措施。这一儿童福利项目使所有的家庭都可以每月获得每个孩子950瑞典克朗的补贴，而且这一福利对于有3个或者更多孩子的家庭标准更高。此外，父母在孩子出生及接下来的时期内可以获得补助以弥补由此造成的收入的减少。地方政府以极大的补助比率为儿童提供的补助，使得许多父母得以正常工作。

（3）单亲母亲。单亲母亲可以从有保障的维持生活制度和根据收入情况确定住房补贴制度中获得补助。但是，这样的补助经常不足以谋生。很多单亲母亲申请社会救助并且获得批准，2002年国家社会事务委员会估计23%的单身母亲家庭至少获得一次社会救助。

（4）移民群体。第二次世界大战以来，瑞典人口的一个显著变化就是移民人口的增长。在2002年末，总人口中出生在外国的人口比率为11.8%，大量移民找到工作很困难，没有工作经历又导致他们没有资格获得失业保险。因此，在外国出生的40-49岁的人获得社会救助的比率是同一年龄组的本地人的5倍。

二、丹麦的社会救助

丹麦的社会救助较多地是现金救助，大部分按照实际维持生存的标准支付，还与参与职业培训有关，也有部分用于一些特别开支，诸如医疗援助，医疗和牙医照顾、迁居援助及特别支出援助。在1993年，整个救助的88%是生活开支。当有些人的社会境遇发生变化时，譬如这个人在一段时间内不能养活自己及其家庭，就可以得到援助。获得救助的条件，既要考虑个人是否提出申请，也要考虑其配偶的资产能否满足其经济上的需要，除了需要考虑其养家糊口的能力之外，还要考虑其维持就业或教育的机会的财产。但是，申请者用以得到或维持必需的住房水平的资产要排除在外，还有一个条件就是申请救助的人及其配偶是否已经尽力去求职。

社会救助仅仅包括实际生活费用，它包括基本生活救助、青年津贴和丰厚的职业培训津贴。基本生活救助给予维持生存的固定金额，每个孩子还有一份固定的补充津贴，住房津贴与住房支出相当。救助受到各种各样的最高限额的限制，并且要抵扣任何其他收入。1993年，救助的基本金额为每月3002丹麦克朗，并且在9个月以后减为每月3641丹麦克朗。住房补贴的支付基于合理的住房消费的账单（有代表性的账单是：租金或住房抵押贷款的还贷、水、点、暖气和煤气）。对于23岁以下的年轻人，以前没有收入和没有供养配偶或孩子责任的，救助金额是住在家里的味1986丹麦克朗，离开家庭生活的为3310丹麦克朗。所有18岁以下的孩子可获准得到儿童补贴，1993年儿童补贴是每月1158丹麦克朗。

青年津贴以工资补贴的形式，按在私营企业就业，每周工作20小时的普通工资额付给。当受雇于就业计划时，青年人按每月4472丹麦克朗职业培训津贴的形式付给青年津贴。为了完善整个社会救助制度，还有一种对在上述救助资格以外的青年人进行救助的补充津贴。除此之外，还有一种可以为职业培训支付的补充津贴，它按正常工作时间相同的小时数计算，职业培训津贴总额的月标准与最高比率的失业津贴相一致。但23岁以下的青年人仅能得到这个标准的一半。两种青年津贴和职业培训津贴总额要作为法定的应征税收入计算。

从1994年起，救助转变为一种应征税的毛收入。因为人们必须抚养孩子，救助的税率是事业津贴的税率上限的80%。对于没有抚养负担的人，救助的税率是失业津贴的50%（1995

年改为60%）。此外对住房支出高或住房急需维修有特别支出的受助者还有一个特殊的免税额，整个救助受到各种各样最高限额的限制，如果有其他收入要减少救助。对23岁以下青年人的特别就组也转变为应征税的毛收入。

在20世纪90年代，社会救助立法变化的一些情况，可以用以积极的津贴来取代被动的维持生存的救助的观点来看待。1990年，人们在教育方面的救助被一种固定的职业培训津贴所取代，这种津贴具有与失业津贴相同的水平，领取职业培训津贴要求得到就业计划组织的同意。此外，青年人因为失业而寻求救助必须参加过至少5个月的工作或各种训练。在1990年，这个青年津贴计划包括了20岁以下的青年，以后又扩展到25岁以下的人。

三、芬兰的社会救助简介

在芬兰，救助是收入支出的术语，并且是按照1982年的《社会救助法》来给付的，其目的是在其他社会措施不足以维持人们可接受的收入水平的地方补充人们的薪水和其他收入。一个人在等待领取其他社会津贴的期间也可以获准得到救助。当评估对收入支持的需要时，个人及家庭的实际收入都要被计算在内，还要调查和评估其可能存在的财产。作为在家里照看孩子的补充收入和儿童津贴以及对老年退休金领取者进行援助和照料的补充收入不影响救助金额的计算。自1994年以来，来给付收入支持时，儿童津贴则要减少。18岁的年轻人变有权获得他们自己的收入支持。社会福利署可以决定已经支付的收入支持是否要全部或部分偿还。救助可以通过延迟其他津贴的支付收回。

收入支出有一个适当的基本金额，还包括许多分别计算的支出金额。基本金额涉及食品和其他日常必需品的开支。单身或单亲的基本金额是1898至1983芬兰马克，其他17岁及以上的受助者的基本金额在1613和1686芬兰马克之间。儿童可得到每月475至1190芬兰马克的补充津贴。执政当局也可以付给预防性的收入支持以防止人们跌入需要进行基本生活救助的境地，可以为住房维修或者作为职业培训支出的补偿支付预防性收入支持。

四、挪威和冰岛的社会救助概况

挪威的社会救助根据1993年1月1日生效的《社会福利法》支付，救助支付给那些没有能力通过工作而且没有其他经济手段维持自己基本生活的人。

救助主要以现金救助的形式，但是也可以以其他形式给付。经济救助必须从根本上使受助者自助，或者给他有克服或适应其困难境遇的机会为目的。在社会保障和社会支持系统中，社会救助常被看做最后的“安全网”，每个落到其他保障和救助制度之外的人必定会得到这个制度的救助。在其他制度的津贴不足的情况下，社会救助也是一个补充性的制度。

在法律中没有对经济支持的救助标准规定任何上限或下限，津贴毋须征税，由市政当局设定应包括的消费种类的比率和标准。1993年，月平均金额为单身3522挪威克朗和夫妇5051挪威克朗。

冰岛的社会救助是根据1991年的《城市社会服务法》来给付的。社会服务的目标在于保证法定的经济保障和社会保障，并对公民的福利做出贡献。根据法令，维持生存的救助还必须给付那些没有能力得到维持他们自己机器家庭生存的必要资金的人。在这种情况下，市政当局有提供救助的责任。根据法规规定，社会救助制度由市社会福利署执行。

第五节西方社会救助的发展趋势及其启示

一、国外社会救助的发展趋势

社会救助是社会保障各项目中出现最早的一种制度，是社会福利体系的重要组成部分，主要功能是为满足贫困者及其家庭成员基本生活需要而提供社会认可的最低生活保障。从1601年英国伊丽莎白颁布《济贫法》开始，经过几百年的发展，西方发达国家建立了体系完善，保障水平较高的社会救助制度。但是高水平的社会救助体系也给社会带来了不利影响，其中比较严重的问题是所谓的“福利陷阱”，受益者对社会和政府的依赖越来越严重。从20世纪90年代中后期开始，西方学者开始对社会救助进行反思，各国政府把社会救助制度改革作为社会保障制度改革的重要内容摆上议事日程。

（一）“无责任即无权利”

20世纪90年代以来西方发达国家社会救助体系改革的明显趋势是对或社会救助的人们增加工作要求。在英美产生巨大影响的“第三条道路”摒弃传统左派“从摇篮到坟墓”的社会福利政策，主张实行“不承担责任就没有权利”的积极福利政策，主张福利既是每个人的权利，也要求每个人尽义务，以此鼓励形成自立而不是依赖性的福利政策氛围。

在美国，克林顿的福利政策折中性质明显，它是不受约束的市场资本主义的右倾观念与社会平均主义的“左”倾观念相结合的产物。其社会保障主要解决公平与效率的困境，在凯恩斯主义与新自由主义之间寻求平衡，其理念从最初的单纯性救济改为工作性福利（Welfare-to-work），由原先的普遍福利转为有限救助，由建设福利国家变为发展多元化合作。为了便于社会救助受益人能在劳动力市场找到工作，从1997年开始，州政府和当地社区为那些享受“贫困家庭临时救助”（Temporary Assistance for Needy Families-TANF）又很难找到工作的家庭创造额外工作机会，联邦政府则会提供一定的资金帮助。资金主要用于下列项目：公共或私人部门的工资补助；在职培训费用；工作安置和雇佣之后的服务；社区服务；工作支持服务等。

在英国，1998年3月工党政府正式出版了代表布莱尔福利制度改革的方向和原则的绿皮书——《英国的新蓝图：一种新的福利契约》。以此为指导，英国政府出版了一系列关于改革进展状况以及伤残（长期疾病）福利、鳏寡福利、儿童福利和养老保险制度等单项福利制度改革的绿皮书和咨询性文件。在社会救助领域，英国针对以下四类人员的工作要求更加严格：（1）年轻失业人员；（2）单身父母；（3）长期失业人员；（4）残疾人或者长期患病的人。通过一系列措施，使那些依靠福利生存的高风险的特殊人群走上工作岗位，摆脱对福利的依赖，并建立社区不同部门（包括雇主、志愿性组织）、地方政府和中央政府之间的新型关系。

除英美两国外，其他发达国家对工作的要求也越来越高。以前大部分国家只要求失业人员接受职业测试，现在要求接受这种测试的范围正在扩大。

（二）“胡萝卜”政策

为了达到让受益者外出工作这一目的。许多国家采取了“胡萝卜加大棒”的软硬兼失的社会政策。“胡萝卜”政策是增加工作回报，主要包括减免所得税，提高单亲家庭孩子照料费用资助；协助受益者寻找工作，加大培训力度。

（1）增加工作回报。为了增加工作回报，OECD国家爱在2002年的纲领性文件中要求各个国家检查其税收体制是否适当，提高他们的工作积极性。采取一切可行的措施，提高受益人中就业困难群体的就业率。

（2）创造更好条件，协助寻找工作。在对许多国家的调查中，协助寻找工作是帮助低收入家庭的一项重要措施。美国各州为福利受益者做技能评估，许多州还协助个人制定发展计划。为促进就业，许多国家为那些首次失业6个月的25岁以下的年轻人或首次失业12

个月的25岁以上的人提供培训或其他救助。发达国家就业服务机构在促进就业方面发挥了重要作用，他们为失业者提供详细的建议和引导，根据失业人员的需要、条件和特点，为他们的职业培训、再培训、工作经历或参加其他各种项目帮助拟定个人行动计划。为了使受益人安心于工作，各国政府尽量解决社会救助受益人的后顾之忧。

（3）加大培训力度。为提高福利享受着进入市场的能力，发达国家改“授人以鱼”为“授人以渔”，即把改革的重点放在培养个人对自己负责的精神和独立意识上，同时发挥社会各种组织结构的作用，使它们对福利制度有更积极的贡献。

由此可见，发达国家的社会福利政策理念已经发生了根本性的变革，从最初的单纯性救济改为工作性福利，由原先的普遍福利转为有限救助，由建设福利国家变为发展多元合作。

（三）“大棒”政策

“胡萝卜”政策有效地激励福利享受者外出工作，但是并不能彻底解决受益者对福利的依赖，于是发达国家采取了比较严厉的措施——“大棒”政策，把受益人“赶出”家门，寻找工作。这些措施包括严格受助条件，出台寻找工作并接受就业机会的法令，以及不服从工作安排的制裁。

1.严格受助条件。社会保障制度建立初期，政府对申请救助的贫困者偏重义务而忽视权利，如《济贫法》和《新济贫法》都存在这种问题。20世纪30年代的经济危机促进了西方国家观念彻底更新。在凯恩斯主义的影响下，无论是在大陆欧洲，还是北美，社会保障政策发生了根本转变：（1）由政府出面提供给个人及家庭收入相应的最低收入保障；（2）政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险可能带来的危机；（3）政府保证所有的国民享受可能最好的、没有确定上限的社会服务。这种普遍福利和宽松条件所带来的弊端早已被人们所认识，因此西方发达国家社会救助体系改革的一个措施便是用“有选择的援助”代替“普遍的受惠”，责任重心由原来的国家向个人转移。采取的措施主要有：（1）严格身份调查；（2）严格收入状况调查；（3）附加受助条件。

2.控制费用增长。社会救助改革的另一个明显趋势是严格控制费用增长，而且这一措施产生了较好的效果。控制费用增长的措施主要有：（1）降低替代率；（2）对受益人重新分类；（3）限制时间。

3.实施制裁措施。美国部分地方政府规定，不服从工作安排，支付水平就会降低，甚至有可能取消受助资格。美国纽约州规定，享受救济金18个月后减少10%，2年以后减少15%，3年以后减少30%，4年以后减少45%。联邦政府要求各州必须有一半的受益者每周30小时。各州可以制定更严格的计划，如果各州不能使福利接受者参加工作的比例达到某一设定值，它们将受到联邦政府的惩罚。德国1996年进行了一项改革，即对拒绝承担工作责任的人削减25%的救助金，以强化福利受益工作义务的一致性。加拿大、新西兰和英国也有类似的措施。

二、社会救助的国际发展经验及其启示

认真借鉴西方各发达国家的社会救助经验，研究东亚日本、韩国等国家的做法，和发展中国家的社会救助工作情况，结合我国经济与社会发展和城乡社会保障制度建设及运行实际，是当前我国做好社会救助工作的一个重要途径。经过对有着当今世界最先进、最完备的社会救助制度的国家，包括英、美和北欧等实际情况的简要介绍，我们可以总结出它们在社会救助工作方面有着以下几点共同经验。

1.注重社会救助立法。立法的完善是社会救助工作的根本保证，从英国、美国的实践来看，做好立法工作是社会救助实施和改革的关键。不论是发达国家还是发展中国家，都十分重视社会救助实施和改革的关键。不论是发达国家还是发展中国家，都十分重视社会救助

的法制建设。我国于1997年8月颁布的《关于在我国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的实施，标志着我国城市居民最低生活保障制度从探索到建立的完成。随着改革开放的深入进行，社会救助工作的立法已势在必行。只有通过立法的完备才能保证社会救助工作的正常进行，这是社会经济发展的需要，是社会主义市场经济正常运行的保证，也是城市居民最低生活保障工作顺利实施的法律依据。

2.强调社会救助内容的多方面和多层次性。如丹麦分为基本救济金，住房费用补贴和特定支出的救济金；芬兰分为基本部分和一定费用的补偿部分；德国分为涵盖生活费用的援助和特殊情况下的援助；我国香港的社会救助包括了五项内容；日本的包括了七项内容。这样既有助于充分发挥最后一道“安全网”应有的保障作用，因为他是根据所需提供相应救助，又利于救助资金的合理利用。

3.立足于受助者的基本需求。如芬兰对于居民、难民、学生、军人家属有不同的规定；瑞典对单身和已婚同居夫妇的规定也不同。不同的人口数其维持生活所需的费用不同，一般情况人数越多所需资金越少。

4.有明确且稳定的社会救助资金来源。如丹麦资金来源于一般的税收；芬兰中央政府出资48%，地方政府出资52%；德国社会援助计划的资金来自国家及地方政府；瑞典社会援助由地方收入税支付；我国《低保条例》规定基本生活救助金由地方各级政府负责。

5.明确管理机构及其职能，注重分工协作。丹麦地方政府机构管理此项计划；芬兰社会援助的管理和监督是中央的管理部门、社会事务和卫生部的职责；德国联邦社会援助法的实施由市政府及乡村社区负责；日本各级政府负责实施，各个城市的市长负责城市贫民享有最低生活保障，农村则由都道府县的知事负责；我国由各级民政部门负责。

6.发挥促进就业功能已经成为社会救助发展的大势所趋。特别是美国的社会救助的改革及其成功，给包括英国、北欧在内的世界各国社会救助发展带来巨大的冲击。在我国失业问题已相当严重的今天，一味强调对贫困者的基本生活救助在思路上是有失偏颇的。要随着经济社会的发展，不断提高困难群众的生活保障水平。要制定促进救助对象积极就业的扶持政策，建立救助与就业的有效衔接机制。

我国社会救助制度有了一个大框架，但其制度体系有待进一步发展完善。西方社会救助的成熟经验为我国的救助制度体系建设提供了丰富的参考资料。

1.制度发展的动力源。首先，社会发展的需要是一个制度建立完善的根本动力，“我们国家现在正处在一个急剧变化的社会转型期。这样的社会下贱女士正式我们加快发展社会救助制度的根本动力”。另一方面，在这样的大背景下，为什么相关制度建立完善的速度是不一样的，这说明还有其他因素在影响制度的建立和发展，如政党及国家的意志、人民的关注情况等；制度建立以后，它的执行情况事实上还受着执行组织及执行人员个体情况的影响，当然他们的背后是管理的绩效考核及管理人员的动力激励机制等。如果再深入一步看，一个新制度出台后，必定要随着具体存在条件的变化而变化，这实际上是一个否定之否定的自我完善的过程。因此，当一个新制度诞生后，我们要正确看待运行中出现的问题，在它存在的条件未彻底改变之前，我们不应该轻易地全盘否定该制度，而是应积极地区改进完善。同样，当一个制度赖以存在的条件完全改变后，我们也不要因循守旧，而是要及时地用新的制度去代替旧制度，社会救助制度的发展完善也必须要遵循这样一个辩证发展的过程。

2.在建立完善的社会制度过程中，必须要转变观念，深入理解现代社会对贫困概念、贫困成因、公民权利、政府责任，在上述理解的基础上，要着力处理好救助标准和“养懒汉”问题，避免出现诸如贫困陷阱和失业陷阱等问题。

3.从本国的实际情况出发，确立社会救助的不同内容，是政府工作的职责，是社会救助制度可持续发展的前提条件。纵观这些国家社会救助的内容，都包括了对低收入家庭或劳动者的救助。借鉴各国经验，我国可以设立三个部分：（1）基本生活救助金，是满足生存需

要的部分。按照我国的国情，救助的程度即满足生存，每个被批准享受救助的人都可以享受，但应根据家庭户的规模在金额上有所区别，根据我们的调研结果，假设1人户家庭所需的金额为1元，2-3人户则为0.8-0.85元，4人及以上户为0.75-0.80元；（2）特别需要救助金，是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、交通、以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等。它所采取的方式类似于实报实销，但规定一个人最高限额。（3）酌情发放的救助金，主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。例如棉衣棉被，买一次可用若干年，所以可根据需要救助，当然也要根据各地的实际工作和财政能力来决定提供单列。

4.随着我国社会的进一步发展，在现在城市低保制度的基础上建立城乡一体的以保障基本生活需要为目的的统一低保制度（在救助标准等方面可以有所不同），这一制度的救助对象统一都按贫困线确定（城乡可以不同），这一制度解决的问题只包括基本物质需要，不包括教育、医疗等救助内容，救助形式可以是货币，也可以是实物或是像美国的食品券等。在这样的基础上，可以再针对这些基本生活救助户的特殊需求提供诸如教育、司法、住房等专项救助。然后对这些制度都不足以提供较好救助的极少数情况，可以建立简便易行的特殊救助制度，另外就是对以上提到的相关制度都既要制定完善的法律，又要制定具体可行的操作实施细则。

本章思考题

1.讨论国际援助在社会救助体系中的地位。

2.简述国际援助的几种基本类型。

3.如何积极争取国际对华援助？

4.试述见过后中国对外援助的历程和特点。

5.结合实际，谈谈我国对外援助的经验和意义。

案例

救助者的天堂——英国救助联合会

20世纪50年代，玛丽维丝原在英国政府部门工作，为了看护和照顾病重的双亲，她辞去了很好的职位，舍弃了较高的薪酬。当玛丽维丝因病住院手术的时候，她身旁没有家人的陪伴。为了这次住院手术，她首先得把家庭事务安排好，为此必须制定详细的计划，才能保证自己的手术不受影响。早晨她必须先送伤残的丈夫上班及年幼的孩子上学，然后自己才能入院做手术，并必须在丈夫和孩子回家之前赶回家，以便照顾他们。

玛丽维丝的事例具有广泛的社会意义。生活中的许多人担当着沉重的家庭重负，在他们开始在社区寻找社会帮助资源时，得到的往往是无助和孤单的感受。虽然如此，他们并没有气馁，生活的重担反而激发了他们强烈的社会责任感，使他们充分地意识到关注弱势群体和满足需要救助者的需求的重要性。玛丽维丝在当时遇到困难时，也曾与政府部门及新闻媒体联络，表达了需要照顾者那种无助和孤单的情况，以及经济上的窘迫，希望能够得到实际的社会帮助。

这样的经历，使玛丽维丝更加相信通过社会救助的必要性。为此，由玛丽维丝于1965年发起，在英国下议院举行了一次有关社会救助的重要聚会，而后便成立了英国第一个救助

者组织，同时也拉开了英国救助者运动的序幕。

朱蒂创办的救助者协会，则是朱蒂在进行一项针对被救助者得研究时发现，有被照顾需求的人其实最大的需要，则是他们需要倾诉、理解和支持。她创办的组织，是一个可以让被救助者彼此联系，相互倾诉和分享、理解和支持的救助者组织。上述两个救助者组织即是英国救助者联合会的前身。

英国的救助者联合会是英国具有较高社会影响力的社会团体，它的成功得益于它们关注的问题大多具有广泛的社会性，从小到大，能够把一些看似很私人化的问题深化为公众议题和社会焦点，准确地把握住每一个时机，巧妙地将个人意见汇集起来，并由这些被救助者自愿、自发地成立社会组织，为争取自身合理的权益和服务和集体行动，呼吁社会加强对被救助者的认同，用统一的声音去促进政府改进相关社会政策。英国救助者联合会成立于1988年，该组织是由两家具有30年以上历史的专门救助组织合并而成，旨在让所有的救助行动参与者，不论他照顾的是残疾、弱智或是老人、青年，都能得到平等的机会，能够以统一的声音去共同关注和争取政策和服务上的改善。

英国救助者联合会的主要工作包括：（1）深化被救助者对其自身角色和地位的认同，并鼓励他们申明自己的切身感受和实际需要；（2）要给予被救助者以实际的支持和理解；（3）为被救助者提供相关资料和咨询；（4）倡导政府关注被救助者的需要，推进政府制定和完善有关社会政策。

当被救助者的角色已得到社会认可，也可以制度化地成立专业组织，但怎样才能不断吸引和保证被救助者的自发参与？这取决于该联合会具有一个良好的组织架构。英国救助者联合会主要由救助者和曾经的被救助者领导，全体会员均可能被选为管理委员会成员，都有参与制定该组织的政策的权利。此外，英国救助者联合会还聘请各方面的专业人士进行专业指导。被救助者是该组织当中的核心力量，他们的实际参与对于该组织的发展壮大至关重要。

总部位于伦敦的英国救助者联合会，拥有上百家分会，通过其再英国各地的分支机构发布信息，最终信息汇总到伦敦总部。伦敦总部定期接触大量需要救助者，并极力为被救助者争取合理权益，不懈的努力终于换来了今天的成就。目前，英国救助者联合会已成为英国公众所公认的具有广泛影响力的社会组织。虽然总部旗下的每家分会的规模、服务重点视当地的需要、资源情况不同而有所不同，但它们全都为了一个共同的目的：为每一位被救助者提供全方位的服务和有力的支持，相互帮扶，并积极地参与地区社会相关政策的制定和实行。