11第十二章 抽象行政行为
第十二章抽象行政行为
• 某市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，营业执照、卫 生许可证、屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布 《生猪屠宰管理条例》，该市政府根据其中确认并颁发定 点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志 牌。据此，市工商局将乙、丙丁三家屠宰场营业执照吊销， 卫生局也将卫生许可证吊销。乙、丙、丁三家屠宰场对此 不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需 遵守执行。三家屠宰场遂提起行政诉讼。 [问题] （1）市政府的通告属于何种类型的行政行为？理由是什 么？
第十二章 抽象行政行为
第一节
抽象行政行为概述
• 一、概念与特征 1.抽象行政行为是具体行政行为的对称。从动态上讲，抽象 行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定具有 普遍约束力的行为规则的活动；从静态上讲，抽象行政行 为是指国家行政机关针对不特定的人和事制定出来的具有 普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章，具有 普遍约束力的决定、命令等。 2.特征： 1.对象的普遍性 对象的普遍性。即以普遍的、不特定的人或事为行为象， 对象的普遍性 其所针对的是某一类人或事，而非特定的具体的人或事。 效力的普遍性和持续性。即抽象行政行为对某一类人或事 2.效力的普遍性和持续性 效力的普遍性和持续性 具有约束力，同时带有后及力，不仅适用于当时的行为或 事件，而且适用于将来发生的同类行为或事件。 3.准立法性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，但它又 准立法性。 准立法性 具有法的特征，带有普遍性、规范性、强制性。 4.不可诉性 不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象， 不可诉性 这是《行政诉讼法》作出的规定。
2、参照 • 《规章制定程序条例》第33条规定：“规章的解释权属于规章 制定机关。”“规章的解释同规章具有同等效力。” • 我国的“参照”相当于美国法院的强尊重态度，即只审查规章解释的 合法性，而不审查规章解释的合理性。 • 《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62 条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效 的规章及其他规范性文件。” 《关于审理行政案件适用法律规范问 题的座谈会纪要》指出：“在参照规章时，应当对规章的规定是否合 法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。”“规章制定机关 作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参 照适用。”都肯定了人民法院有权对规章解释的合法有效性进行审查， 但都没有提到可以对规章解释的合理或者适当进行审查。 • • 《立法法》没有规定规章违反法律、行政法规的处理办法，其实质是 授权人民法院对违法无效的规章及其解释享有不适用权。在现实生活 中，法院已经开始在行政案件的裁判中，对规章合法性作出较为明确 的阐释。
十二章其他抽象行政行为
02
与具体行政行为不同，抽象行政行为针对的是一类人或一类事，而不是特定的 人或特定的事。
03
抽象行政行为的效力具有普遍性和持续性，可以影响不特定人的权利和义务。
抽象行政行为的范围
抽象行政行为涵盖了各种行政领域，如经济管 理、文化教育、社会治安、环境保护等。
抽象行政行为可以针对不同的对象和事项制定 不同的规范，如对某类行业或某类行为的规范 。
抽象行政行为通常是通过制定规范性文件来实 现的，这些文件可以是命令、决定、规定、办 法、细则等。
抽象行政行为的特点
普遍约束力
抽象行政行为针对的是不特定对象 ，具有普遍约束力，对所有人都有 效。
规范性
抽象行政行为是以规范性文件的形 式发布，具有规范性和稳定性。
抽象性
抽象行政行为是对某一类人或某一 类事进行规范，而不是对特定的人 或特定的事进行规范。
司法对抽象行政行为的监督
司法机关通过对抽象行政行为的审查，监督其是否符合法律规定和法定程序，保障公民的 合法权益。
司法对抽象行政行为的建议
司法机关可以就抽象行政行为存在的问题向有关机关提出建议，促进抽象行政行为的改进 和完善。
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抽象行政行为的生效时间
发布生效
大多数抽象行政行为在发布时即具有法律效力，例如行政法 规、规章等。
特定时间生效
某些抽象行政行为需要等到特定时间才能生效，例如行政法 规中的“某年某月某日施行”的规定。
抽象行政行为的撤销与废止
撤销
当抽象行政行为存在违法、不当、超越职权等情况时，可以依照法定程序予 以撤销。
2023
十二章其他抽象行政行为
目录
• 抽象行政行为概述 • 抽象行政行为的分类 • 抽象行政行为的合法性 • 抽象行政行为的效力 • 其他相关问题
第十二章 抽象行政行为
五、行政立法的程序 2002年 2002年1月1日实施的《行政法规制定程序条 日实施的《 例》《规章制定程序条例》； 》《规章制定程序条例》 1987年 1987年5月25日《全国人民代表大会常务委 25日 员会办公厅、国务院办公厅关于地方性法规备案工 作的通知》 作的通知》
六、行政立法的审查监督 也即对行政立法的监督。可分为 1．立法机关的监督审查 2．行政机关的监督审查 3．司法机关的监督审查
地方立法3 地方立法3 省一级政府所在地的市和 国务院 批准的较大市的人大及其常委会 地方法规 地方立法4 地方立法4 省一级政府所在地的市和国务院 地方规章 批准的较大市的人民政府
三、行政立法的效力层次 宪法 法律 行政法规 部门规章 地方性法规 地方性规章 自治条例与单行条例
四、行政立法的原则 下述原则应当作为行政立法的基本原则。 1、民主立法原则 2、法制统一原则 3、可操作性原则 4、加强管理与增进公民权益相协调原
抽象行政行为的概念 抽象行政行为，可以从动态和静态两方面进行 考察分析。 从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机 关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束 力的行为规则的行为。 从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机 关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约 束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他 具有普遍约束力的决定、命令等。
2008年 2008年6月17日，胡国剑在深圳罗湖区东门南路被拦车例行 17日，胡国剑在深圳罗湖区东门南路被拦车例行 检查，罗湖区交警发现他的小轿车有三次违章记录，作出了暂 时扣留的行政处罚，并开具了缴款通知单。根据通知单，胡国 剑必须向深圳市建设银行指定账户缴纳“拖吊费” 剑必须向深圳市建设银行指定账户缴纳“拖吊费”和“停车费” 停车费” 共计413元，才能到指定停车场领车。2009年初，胡国剑以交警 共计413元，才能到指定停车场领车。2009年初，胡国剑以交警 大队涉嫌行政违法而把罗湖区交警大队告上了法庭。 案件的审判并不顺利，胡国剑在罗湖区法院和深圳中级人民 法院先后败诉。9 17日他又向深圳市中院提交了申诉申请。 法院先后败诉。9月17日他又向深圳市中院提交了申诉申请。 “法律怎么规定的，我们就怎么执行，怎么会违法呢？”罗湖 法律怎么规定的，我们就怎么执行，怎么会违法呢？” 区交警大队委托代理人莫松坤说。 在二审的行政判决书中，交警大队称：“ 在二审的行政判决书中，交警大队称：“我大队查扣上诉人 的车辆依法有据，收取费用有法律依据。” 的车辆依法有据，收取费用有法律依据。”从判决书中可以看 出，交警大队查扣和收费的法律依据均来自于《 出，交警大队查扣和收费的法律依据均来自于《深圳经济特区 道路交通管理处罚条例》 413元的收费标准则来自于深圳市物 道路交通管理处罚条例》。413元的收费标准则来自于深圳市物 价局深物价（1998）87号文件。 价局深物价（1998）87号文件。
第十二章抽象行政行为
第十二章抽象行政行为第一节抽象行政行为概述第二节行政立法行为第三节其他抽象行政行为第一节抽象行政行为概述⏹一、抽象行政行为的涵义⏹行政机关针对不特定对象发布能反复适用的行政规范性文件的行为。
⏹（一）抽象行政行为是一种法律行为。
⏹（二）抽象行政行为的实施主体为国家行政机关。
⏹（三）抽象行政行为的内容主要是针对未来发生的不特定事项为相对人设定权利义务。
⏹（四）抽象行政行为的形式主要表现为规范性文件。
⏹二、抽象行政行为特征⏹（一）抽象行政行为是具体行政行为的依据⏹（二）抽象行政行为的对象具有非特定性⏹（三）抽象行政行为具有普遍和持续的效力⏹三、抽象行政行为形式⏹（一）行政立法行为（制定行政法规、规章的行为）⏹（二）其他抽象行政行为（制定行政法规、规章以外的行政规范性文件的行为）第二节行政立法行为⏹一、行政立法的涵义⏹（一）动态意义¡ª¡ª特定国家行政机关制定行政法规、行政规章的活动。
⏹（二）静态意义¡ª¡ª上述立法活动所表现出来的结果形式，即行政法规、行政规章（分为部门规章和地方政府规章）。
⏹二、行政立法的性质⏹（一）行政性质⏹1、表现⏹（1）主体；⏹（2）对象；⏹（3）目的。
⏹⏹1、表现⏹（1）¡°产品¡±；⏹（2）¡°过程¡±。
立法效果⏹⏹⏹四、对行政立法的监督⏹(一)监督机关及其权限⏹1、权力机关的监督⏹（1）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规；⏹（2）地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；⏹（3）授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
⏹2、上级行政机关的监督⏹（1）国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；⏹（2）省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。
第十二章 抽象行政行为
七、ＷＴＯ对我国行政立法的影响
• １、对行政立法实施方面的影响 • ２、对行政立法公布程序的影响
第三节 制定其他规范性文件行为
• 一、概念与特征 • 指国家行政机关制定除行政法规、规章以
外的具有普遍约束力的决定、命令，规定 行政措施等其他行政规范性文件的行为。 • 特征：主体的广泛性 效力的多层级性与从属性 规范性
机关依法定权限和法定程序制定行政法规、 规章的活动。 • （二）性质：行政行为＋立法行为（从属 性）
二、行政立法分类
• １、职权立法
授权立法 • ２、中央行政立法 地方行政立法
三、行政立法的主体及其权限
• １、国务院——行政法规 • ２、国务院各部、委、直属机构——部门
规章 • ３、省级人民政府——地方规章 • ４、特殊市人民政府（省会市、较大市、 经济特区市）——地方规章
四、行政立法的原则
• １、法律保留原则 • ２、依法立法原则 • ３、民主立法原则
五、行政立法的程序
• １、立项 • ２、起草（草案） • ３、听取公众意见 • ４、审查 • ５、审议与通过 • ６、签署与审批 • ７、发布与备案
六、行政立法的监督
• １、权力机关的监督 • ２、上级行政机关对下级行政机关 • ３、人民法院
第十二章
抽象行政行为
第一节 概述
• 一、概念与特征
行政立法（行政法规、规章） 制定其它规范性文件
• 二、抽象行政行为的分类 • （一）按制定依据、内容、目的分
制定执行性规则行为 制定补充性规则行为 制定试验性规则行为 （二）按立法权来源分 授权立法（委任立法） 职权立法
第二节 行政立法
• 一、概念与性质 • （一）概念：行政机关之立法，国家行政
11抽象行政行为与具体行政行为
第一节抽象行政行为【定义】行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
注意：抽象行政行为与具体行政行为的区分：抽象行政行为具有规范性，即针对的对象是不特定，且针对的事项是可以反复发生的。
而具体行政行为具有“个别性”，即该行为针对的对象是特定的，或者针对的事项是一次发生的【体系】行政法规行政立法部门规章行政规章抽象行政行为地方政府规章国务院制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令行政规定（其他行政规范性文件）【考点】一、国务院制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令国务院制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，其效力应与行政法规具有同等效力，但仍与行政法规存在以下区别：1．发布程序发布国务院决定和命令无须遵循《立法法》和《行政法规制定程序条例》规定的程序，例如行政法规须由总理签署国务院令公布；而国务院决定、命令可以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。
2．规定事项国务院决定和命令无权规定某些事项。
例如，根据《行政许可法》第十四条，行政法规可以设定经常性许可，而国务院的决定只可设定非经常性许可；根据《行政处罚法》第十条、第十四条，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚，而国务院决定不得设定任何行政处罚。
二、行政规定（其他行政规范性文件）1．概念所谓行政规定，是指除国务院以外的行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，但不包括部门规章、地方政府规章2．行政复议中附带审查《行政复议法》第7条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。
前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。
规章的审查依照法律、行政法规办理。
第26条申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。
第八讲抽象行政行为
（二）职权立法 职权立法是指行政机关根据宪法和组织法 所进行的立法活动。 （三）授权立法与职权立法的区别： 1，立法权的确认方式不同 2，立法性质不同 3，立法效力等级不同
职权立法的宪法依据
宪法第89条规定，“国务院行使下列职权： （1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定 行政法规，发布决定和命令……”；
甲市人民政府在召集有关职能部门、城市公共交通运营公司 （以下简称城市公交公司）召开协调会后，下发了甲市人民 政府《会议纪要》，明确：城市公交公司的运营范围，界定 在经批准的城市规划区内；城市公交公司在城市规划区内开 通的线路要保证正常运营，免缴交通规费；在规划区范围内， 原由交通部门负责的对城市公交公司违法运营的查处，交由 建设部门负责。《会议纪要》下发后，甲市城区交通局按照 《会议纪要》的要求，中止了对城市公交公司违法运营的查 处。田某、孙某和王某是经交通部门批准的三家运输经营户， 他们运营的线路与《会议纪要》规定免缴交通规费的城市公 交公司的两条运营线路重叠，但依《会议纪要》，不能享受 免缴交通规费的优惠。三人不服，向法院提起诉讼，要求撤 销《会议纪要》中关于城市公交公司免缴交通规费的规定， 并请求确认市政府《会议纪要》关于中止城区交通局对城市 公交公司违法运营查处的内容违法。问：甲市人民政府《会 议纪要》所作出的城市公交公司免缴交通规费的内容是否属 于行政行为？如果是的话，是何种行政行为？为什么？
美国规章制定程序
（2）非正式程序 ①行政机关首先把拟议制定的规章草案或其 主要内容，公布于《联邦登记》之上，供利 害关系人了解和评论；②利害关系人有权通 过各种方式，就已经公布的拟议规章向行政 机关递呈书面意见；③行政机关应当考虑但 并不受缚于利害关系人提出的相关意见；④ 行政机关最后公布的规章必需包括一个关于 制定规章的根据和目的的简要说明。
行政行为法专题之抽象行政行为和具体行政行为
行政行为法专题之抽象行政行为和具体行政行为抽象行政行为※1、行政立法程序行政法规《行政法规制定程序条例》部门规章（规章制定程序条例）政府规章主体国务院：1、执行法律规定的事项2、执行宪法规定的国务院职权事项3、执行全国人大及其常委会授权的事项(立法法56条)国务院组成部门，直属机构，特设机构，具有行政主体资格的直属事业单位（立法法71条）1、省级政府，2、较大的市（省会市、经济特区市、国批市）（立法法73条）立项1、由国务院有关部门报请立项（7条）2、由国务院法制机构拟订年度立法工作计划报国务院审批（8条）国务院部门的内设机构或其他机构向该部门报请立项（9条1款）政府所属工作部门或下级政府，应向该省、区、直辖市或较大的市的人民政府报请立项（9条2）起草1、由有关部门起草或由国务院法制机构起草、组织起草（10条）2、送审稿由起草部门主要负责人签字送审，共同起草的，负责人共同签署送审（15条）由国务院部门起草，可由其一个或几个内设机构或其他机构或其法制机构负责起草（13条）省、自治区、直辖市和较大的市的政府起草，可由一个或几个部门或其法制机构起草（13条3.4）起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会意见；也可以举行听证会。
（15条）审查1、送审稿由国务院法制机构负责审查172、涉及重大、疑难问题的，应当召开座谈会、论证会，听取意见（21条）；拟设定行政许可的，应当听证。
（许可法19条）3、直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的，可以举行听证会，听取意见（22条）4、由法制机构主要负责人建议提请国务院常务会议审议，但调整范围单一、各方面意见一致或法律配套行政法规，可以传批，由法制办直接提请国务院审批（25条）1、规章送审稿由本机构法制机构负责统一审查（18条）2、送审稿涉及重大问题的，应当召开座谈会、论证会，听取意见，研究论证（22条）拟设定行政许可的，应当听证。
第十二章抽象行政行为
第二节 行政立法行为
• • • • 一、行政立法的概念和性质 二、行政立法的分类 三、行政立法的原则 四、行政立法的程序
一、行政立法的概念和性质
（一）概念 行政机关根据法定权限并按法定程序 制定和发布行政法规和行政规章的活动。 1、主体为特定的行政机关：国务院及其主 管部门，省、自治区、直辖市和较大的市 的人民政府。 2、主体、权限、程序均由法定。 3、是一种从属性立法活动。
• 一、其他行政规范性文件的概念 • 二、其他行政规范性文件的种类 • 三、其他行政规范性文件的法律地位
一、其他行政规范性文件的概念
行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法 定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普 遍性行为规则的总称。 （一）制定主体 （二）制定程序 1、依据：《国家行政机关公文处理办法》（1987年2 月18日国务院办公厅发布，1993年11月21日修订。 2、程序设计：较行政立法简单灵活，更注重效率。 （三）名称（命令、决定、指示、公告、通告、通知、通 报、报告、请示、批复、函、会议纪要等） （四）性质 1、对象——不针对特定主体 2、时间——一般不针对已发生的法律事实
二、其他行政规范性文件的种类
（一）创制性文件——行政机关或被授权组织为不特定公众 创设新的权利义务的其他行政规范性文件。依职权的和依授 权的。 ◎与法律创制法规原则紧张 （二）解释性文件——行政机关为了实施法律、法规和规章， 统一各个行政机关及其公务员对法律、法规和规章的理解和 执行活动，对法律、法规和规章进行解释而形成的规范性文 件。 1、法定解释性文件/法定解释权（国务院和规章制定 主体） 2、自主解释性文件/无法定解释权 （三）指导性文件——行政机关对不特定公众事先实施书面 行政指导时所形成的一种其他行政规范性文件。（矛盾？）
十二章其他抽象行政行为
在某些领域，由于缺乏必要的规范和指导， 导致抽象行政行为存在空白和不完善，缺乏 必要的规范和监管。
06
如何正确行使抽象行政行为
完善立法程序
公开征求意见
建立公开征求意见机制，通过媒体、网络等方式广泛征求意见， 提高公众参与度。
专家论证
成立专家论证小组，对重要法律草案进行论证，为决策提供科学 依据。
3
符合法定目的
抽象行政行为必须符合法定目的，不得违背立 法本意和法律宗旨。
程序要件
公开透明
01
抽象行政行为必须公开透明，遵守法定程序，保障公众的知情
权和参与权。
听取意见
02
在做出对公众有重大影响的抽象行政行为前，应当听取相关方
面的意见和建议，保障公众的参与权。
合法性审查
03
抽象行政行为在发布前应当进行合法性审查，经过审查合格后
保障相对人合法权益
保障相对人知情权
建立信息公开制度，及时公布抽象 行政行为的相关信息，确保相对人 知情权得到保障。
保障相对人参与权
在制定抽象行政行为过程中，应充 分听取相关利益方的意见和建议， 确保相对人参与权得到保障。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
保障相对人救济权
建立完善的救济制度，在抽象行政 行为侵害相对人权益时，应给予相 应的法律救济途径。
抽象行政行为和具体行政行为都是行政机关行使行政职权的方式，但它们在适 用要件、法律效果和作用上存在明显的区别。
02
抽象行政行为针对不特定多数人，具有普遍约束力；而具体行政行为针对特定 人或事，具有个别约束力。
03
抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现，具有规范性、稳定性；而具体行 政行为则以特定行政处理决定形式表现，具有个别性、灵活性。
十二章其他抽象行政行为
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09 城管 刘敏洁
Hale Waihona Puke (二) 从其他规范性文件表现形式的角度 划分
从其他规范性文件的主要表现形式来看,其他 抽象行政行为可分为: (1)发布行政指令的行为 (2)发布行政命令的行为 (3)发布行政决定,决议的行为 (4)发布行政规定,办法的行为
第二节 其他抽象行政行为的实践问题
其他抽象行政行为实践中存在的问题 实践证明,其他抽象行政行为作为行政机关的 一种活动形式,对于加强行政管理,提高行政效率 具有重要意义.在行政实务中,其他抽象行政行为 还存在不少问题,主要表现为;不依据宪法,法律和 法规而实施其他抽象行政行为；行政规范性文件 之间及其与上位阶的行政立法之间的矛盾冲突比 较严重；对其他抽象行政行为的监督不力,尚未建 立起强有力的监督制约机制,等等.
第十二章
其他抽象行政行为
第一节 其他抽象行政行为的概念和形势
一 其他抽象行政行为的概念 所谓其他抽象行政行为,是指行政机关 为了实施法律、执行政策,在法定权限内制 定除法规、规章以外的具有普遍约束力的 决定、命令、规定、通知等规范性文件的 行为.
同行政立法行为一样，其他抽象行政行为具 有普遍性，所针对的是不特定的人或事，在 其效力所及的范围内，对于任何组织和个人 都具有约束力。
对于其他抽象行政行为的形式,从不同的角度 可作不同的划分. (一) 从行政主体的角度划分 (1)国务院规定行政措施,发布决定,命令的行为. (2)县级以上地方各级人民政府规定行政措施, 发布决定,命令的行为. (3)乡,民族乡,镇的人民政府发布决定,命令的 行为. (4)国务院部门和县以上各级地方人民政府工 作部门针对非特定对象制定的具有普遍约 睡得力规范性文件的行为.
对于其他抽象行政行为的认识最重要的是区分其 与行政立法行为的差别，二者的不同主要体现于：
十二章其他抽象行政行为
十二章其他抽象行政行为xx年xx月xx日contents •抽象行政行为的概述•抽象行政行为的合法性要求•抽象行政行为的具体表现•抽象行政行为的管理和监督•抽象行政行为的法律责任目录01抽象行政行为的概述抽象行政行为是指国家行政机关针对非特定相对人，制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的行为。
这些规范性文件包括行政法规、规章、决定、命令以及具有普遍约束力的其他行政措施。
抽象行政行为的概念立法性抽象行政行为是指制定和发布具有法律地位的规范性文件的行为，如行政法规、规章等。
非立法性抽象行政行为是指制定和发布不具有法律地位的规范性文件的行为，如决定、命令等。
按照制定和发布文件的性质，抽象行政行为可以分为立法性抽象行政行为和非立法性抽象行政行为。
济发展、提高社会福利等方面具有重要作用。
而实现对社会关系的全面调整和管理。
提高行政管理效率。
02抽象行政行为的合法性要求抽象行政行为必须符合国家法律法规的规定，不得与之相抵触。
抽象行政行为合法性的含义符合法律规定实施抽象行政行为的行政机关必须具有法定职权，越权无效。
依据法定职权抽象行政行为必须按照法定程序进行，否则即使内容合法，也可能因为程序违法而被撤销。
程序合法抽象行政行为合法性的条件实施抽象行政行为的行政机关必须具有合法的主体资格，即具有相应的法定职权。
主体合法内容合法程序合法形式合法抽象行政行为的内容必须符合法律法规的规定，不得违法制定税收优惠政策等。
抽象行政行为必须按照法定程序进行，包括制定、发布、解释等环节。
抽象行政行为必须按照法定的形式进行，如以公告、通知、决定等形式发布。
上级行政机关有权对下级行政机关的抽象行政行为进行监督，发现违法及时纠正。
内部监督国家权力机关、司法机关、社会组织等有权对抽象行政行为进行监督，发现违法可以提起诉讼或者向有关机关举报。
外部监督抽象行政行为合法性的监督03抽象行政行为的具体表现制定程序制定规范性文件需要经过起草、审查、决定、公布等程序，其中草案的制定和审查是制定规范性文件的核心环节。
抽象行政行为讲义
抽象行政行为讲义第一部分：引言什么是抽象行政行为？抽象行政行为是指行政机关基于一般规范，对不特定和具体对象的行为。
它具有普遍性、抽象性的特点，具有广泛适用性，是行政行为中的一种重要形式。
抽象行政行为的特点1.权威性：抽象行政行为具有行政机关的权威性，受到法律的约束和支撑。
2.一般性：抽象行政行为适用于一类对象，具有一定的普遍性。
3.预设性：抽象行政行为一般是在实践中对某种事实情况作出预设的处理。
第二部分：抽象行政行为的种类立法性抽象行政行为立法性抽象行政行为是指行政机关基于法律规定制定的抽象行政行为，具有立法性质。
行政规范性抽象行政行为行政规范性抽象行政行为是指行政机关基于行政规范性文件制定的抽象行政行为，具有明确的履行义务和社会效果。
组织性抽象行政行为组织性抽象行政行为是指行政机关为了保障机关内部有序运行而制定的抽象行政行为，属于内部组织管理范畴。
第三部分：抽象行政行为的合法性原则法定性原则抽象行政行为必须有足够的法律依据，且不能超出依据的范围。
公开透明原则抽象行政行为应当公开透明，便于社会监督和公众参与。
程序正义原则抽象行政行为的制定应当遵循适当的程序，保障当事人的合法权益。
第四部分：抽象行政行为的适用范围抽象行政行为在经济管理中的应用在经济管理领域，抽象行政行为可以起到规范市场秩序、保护消费者权益等作用。
抽象行政行为在社会保障中的应用在社会保障领域，抽象行政行为可以对一类社会成员进行统一的管理和保障。
抽象行政行为在内部管理中的应用在行政机关内部管理中，抽象行政行为可以规范机关内部运作，保障工作效率。
结语抽象行政行为作为行政管理的重要形式，具有独特的特点和作用。
在适当的法律框架和原则指导下，抽象行政行为能够有效规范社会关系、维护社会秩序，是现代行政管理中不可或缺的一环。
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第一节 抽象行政行为概述
一、概念 动态：
行政机关制定具有普遍约束力的决定、命令 的行为
静态： 具有普遍约束力的决定、命令
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国 行政诉讼法>若干问题的解释》第3条规定， 其是指行政机关正对不特定对象发布的能反 复适用的其他行政规范性文件
2003年5月14日，三位法学博士将一份题为“关于审
查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”传 真至全国人大常委会法制工作委员会，建议全国人大 常委会对收容遣送制度进行违宪审查。 三位博士指出，根据《中华人民共和国宪法》第37条 规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任 何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院 决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁 和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非 法搜查公民的身体；《中华人民共和国行政处罚法》 第9条规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设 定；《中华人民共和国立法法》第8条和第9条规定， 对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和 处罚，只能制定法律。 因此，1982年由国务院颁布的收容遣送办法及其实施 细则中限制公民人身自由的规定，违反了宪法、行政 处罚法和立法法。所以建议对《城市流浪乞讨人员收 容遣送办法》进行违宪和违法审查。
3.征求意见 通过传媒公布，组织公民讨论； 政府法制部门组织有关部门针对分歧问 题进行协商
4.审查和审议 立法的必要性和可能性 草案内容是否合法 草案制定的步骤、材料、手续是否完备 5.发布 公布：行政首长鉴署发布令；并刊载于 相应媒体 备案：已发布法规、规章上报法定机关 知晓备案 6.修改、废止
指导时所形成的其他行政规范性文件
三、法律地位
具有法源地位
主要是法定解释性文件
与法律规范相结合而具有法源地位
主要是依授权的创制性文件
不具有法源地位
具体行政行为的依据
行政规范性文件的法律位阶
国务院制定的非法源性行政规范性文件
低于行政法规、地方性法规 高于部门规章 低于地方规章
章或上级行政规范性文件的专门、明确授 权
为了补充行政法规范或变通上级其他行政
规范性文件
必须受到授权依据的严格制约
2.解释性文件
指行政机关为了实施法律、法规和规
章，统一各个行政机关及其公务员对
法律、法规和规章的理解及执行活动，
对法律、法规和规章进行解释而形成
的规范性文件
法定解释性文件
二、范围
抽象行政行为
行政立法
行政规范性文件
三、合法要件
职权合法
内容合法 下位法不与上位法相冲突 行政法规和规章标的不违反法律 程序合法 《立法法》 《行政法规制定程序条例》 《规章制定程序条例》
第二节 行政立法行为
行政立法的概念和性质 行政立法的分类 行政立法的原则 行政立法的程序
（七）议案
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表 大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。 （八）报告 适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级 机关的询问。 （九）请示 适用于向上级机关请求指示、批准。 （十）批复 适用于答复下级机关的请示事项。 （十一）意见 适用于对重要问题提出见解和处理办法。 （十二）函 适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问 题，请求批准和答复审批事项。 （十三）会议纪要 适用于记载、传达会议情况和议定事项。
行政机关根据宪法和组织法所赋予的行政
立法权所进行的立法活动 主体：国务院及其主管部门，省、自治区、 直辖市和较大的市的人民政府 不能变通法律和法规的规定
授权立法
行政机关根据单行法律和法规或授权决
议所授予的立法权而进行的立法
依据
宪法、组织法以外的单行法律、法规（普通 授权立法） 最高国家权力机关专门的授权决议（特别授 权立法）
–省、自治区人民政府可改变或撤销下一级人民政 府制定的规章
授权机关撤销被授权机关制定的法规或规章
改变或撤销的程序
提出
–中央军委、最高法、最高检、省、自治区、直辖市人大 常委会，可以要求全国人大常委会审查 –其他国家机关、社会团体、企事业组织、公民，认为行 政法规与宪法、法律抵触，可以建议
一、行政立法的概念和性质
1.行政立法的概念
行政立法是行政机关根据法 定权限并按照法定程序制定和 发布行政法规和行政规章的活 动。
行政立法主体是国家行政机关
国务院及其主管部门 省、自治区、直辖市和较大的市的人民
政府
行政立法应依法进行
主体、职权、程序法定
行政立法是一种立法活动
可以变通补充法律或法规的规定
2.执行性立法和创制性立法
依行政立法的功能及目的
执行性立法 行政机关为了执行和实现特定法律或法 规或上级行政机关行政规范性文件而进 行的立法
创制性立法 行政机关为了填补法律和法规空白或变 通法律和法规的规定以实现行政职能而 进行的立法 自主性立法、变通性立法
二、种类
1.创制性文件 指行政机关或被授权组织为不特定公 众创设新的权利义务的其他行政规范 性文件 依职权的创制性文件
根据宪法和有关组织法规定的固有职权而
制定 为了行政管理的实际需要，区别于补充和 执行 一般应用于给付行政
依授权的创制性文件
依据宪法和组织法以外的法律、法规、规
规章制定主体制定的
低于宪法、法律、行政法规、地方性法规 低于规章
违反法律规范、上级其他行政规范性文件的
冲突处理规则
国务院对任何非法源性其他行政规范性文件可依 法认定“不适当”，予以改变或撤销 县级以上地方各级政府对所属行政主体的其他行 政规范性文件，依法认定“不适当”，予以改变 或撤销 其他行政主体对下级的其他行政规范性文件依法 认定“不适当”，予以改变或撤销 复议机关可在自己职权范围内改变或撤销具体行 政行为所依据的其他行政规范性文件 行政主体自行改变或撤销、废止 地方各级人大及常委会可对本机政府的其他行政 规范性文件依法认定“不适当”，予以改变或撤 销
孙志刚案
2003年3月17日，就职于广
州一服装公司的大学生孙志 刚未携带身份证逛街时，被 广州黄村街派出所以没有暂 住证为由予以收容。3月18 日，孙被送往广州收容遣送 中转站，后又被收容站送往 广州收容人员救治站，并于 3月20日死亡。
中山大学中山医学院法医鉴定中心的鉴定表明：
“综合分析，孙志刚符合大面积软组织损伤致创 伤性休克死亡”——即孙志刚是被打死的。经过 相关司法程序，相关责任人员的法律责任被追究。 通过本案，引发了其他法律问题。
3.中央立法和地方立法
三、行政立法的原则
1.民主立法原则
提前公布草案，广泛征求人民意见
直接涉及公民权利、义务的立法应
特别规定实施时间
设置专门立法咨询机关和咨询程序
2.法制统一原则
每个规范内部的规范间协调统一 下层规范不得与上层规范相抵触 整个规范体系在内容、形式及效力上
统一 3.可操作性原则
问题：普通公民是否可以直接“上书”全国人
大常委会，建议对行政法规进行审查？ 根据《中华人民共和国宪法》规定，全国人大 常委会享有违宪审查的权力。第67条第7项规 定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国 务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、Байду номын сангаас决定和命令。 《中华人民共和国立法法》中也有相应的更加 具体的规定：公民的建议书由全国人大常委会 工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委 员会进行审查、提出意见。
区别于行政规范性文件的制定 是一种从属于立法机关的从属性立法
2.行政立法的性质
宪政行为
行政行为
授权立法
来源于宪法、组织法的立法权是一种授权 来源于宪法、组织法的立法权是行政机关固 有职权，是行政权的组成部分
职权立法
二、行政立法的分类
1.职权立法和授权立法 依立法权产生的不同方式划分 职权立法
《国家行政机关公文处理办法》第九条 行政机关的 公文种类主要有： （一）命令（令） 适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行 重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。 （二）决定 适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关 单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事 项。 （三）公告 适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。 （四）通告 适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。 （五）通知 适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶 属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单 位周知或者执行的事项，任免人员。 （六）通报 适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况
具有法定解释权的行政机关对行政法规和
规章进行解释而形成的其他行政规范性文 件
自主解释性文件
行政机关为了统一所属行政主体及其工作
人员对法律、法规和规章及特定其他行政 规范性文件的认识，对其进行解释而形成 的其他行政规范性文件 主体为无法定解释权的行政机关
3.指导性文件
行政机关对不特定公众事先实施书面行政
四、行政立法的程序
1.编制立法规划；
避免行政立法相互重复、矛盾，使地方
及部门行政立法及时补充国务院立法不 足。 使行政立法有步骤、分阶段进行。
2.提议和起草
提议——法案 行政立法规划内外均可 法制部门、职能部门 起草——草案 与法案同时，或提出法案后 制定主体的法制部门起草
–公布之日起30日内报送法定备案机关的法制机构
备案登记 备案审查