BOT建设项目招标中需考虑的一些问题

BOT建设项目招标中需考虑的一些问题与通常传统的建设项目相比较，BOT是一种特殊的项目建设方式。

实质上，它是某一方将建设项目与运营项目一起发包出去，另一方通过融通资金并进行项目建设，经过约定期间的运营后将项目移交出去的特定建设模式。

BOT通常释义为“建设－经营－转让”。

该方式的实质是非政府机构运用民间社会资金（含国外资本）参与国家公共基础设施项目，在互利互惠的基础上分配该项目的资源、风险和利益的融资建设方式，是政府与承包商合作经营基础设施项目的一种特殊运作模式。

BOT项目的运作过程是政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议,项目公司对该项目的融资、建设、经营和维护进行一揽子承包。

在协议规定的特许期内,项目公司通过向设施的使用者或服务的对象收取费用,来回收项目投资、经营和维护成本,获取利润,政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权。

特许期届满后,项目公司将该基础设施项目无偿地移交给政府部门。

与BOT类似的BT建设方式实为BOT模式的变形。

BT是英文的缩写，通常直译为“建设－转让”。

两者的区别在于以BT模式建设项目时政府与项目公司签订的特许权协议,仅包括项目公司对该项目的融资、建设，而没有经营和维护的内容。

项目建成后，政府通过回购的方式取得项目的所有权，由政府相关部门运营，投资人不占股份，不参与运营收益。

项目公司的赢利点在项目投融资和建设项目两部分。

由于BOT、BT建设模式能够缓解政府资金不足和有利于提前满足社会及公众对基础设施的需求等原因，所以BOT模式主要运用于市政、交通、电力、环保等基础设施项目之中。

BOT模式在国内已经有30年左右的历史了。

上世纪80年代初, 广东利用民间集资建设的番禺洛溪大桥是BOT方式的雏形。

此后, 北京京通快速路、上海黄浦江延安东路隧道复线工程、广州深圳高速公路、海南东线高速公路、泉州刺桐大桥、广深高速公路、湖北襄荆高速公路、三亚凤凰机场等一批道路桥梁BOT建设项目在国内都取得了成功。

广西来宾B 电厂、深圳沙角B 电厂、山东日照电厂等数个电源项目陆续建成投运，标志着BOT建设方式在能源基础设施项目建设中成功，其中广西来宾B 电厂是1995年5月经国家计委正式批准采用BOT方式建设的项目，也是我国第一个国家批准的BOT试点项目。

近年来，国家建设、交通行政主管部门陆续颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》、《收费公路权益转让办法》、《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》等规章，分别将城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理，经营性公路（函桥梁和隧道）等行业领域向社会开放了特许经营权。

建设部还陆续印发了《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营协议示范文本》、《城市管道燃气特许经营协议示范文本》、《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》等示范文本，进一步推动并规范了特许经营项目建设的步伐。

由此看出，基础设施是BOT方式建设项目的主要领域，政府批准项目特许经营是这类项目的基本特征,政府或政府授权（背景）的公司担当BOT项目招标人角色是通常的做法。

由BOT建设项目本身具有一定的特殊性，决定了其招标也有别于一般建设项目。

主要体现在评价因素的多元性、中标人确定的复杂性以及中标人与签约人的相异性等方面，以下就BOT项目的招标的实施过程及评审要素逐一介绍如下：1、落实招标条件取得相关批文。

通常BOT项目招标时，至少应具备建设项目立项批复和政府对项目采用BOT方式建设的批准文件。

由于BOT模式仅仅是建设方式的创新，对于建设项目而言，还应依照投资体制改革的相关规定并执行国家的建设程序。

因此，在招标前仍应根据项目性质资金来源等情况按照国家基本建设程序完成项目立项等相关手续。

确定招标时，政府批复的项目实施方案是BOT项目招标的依据。

另外，有些项目还应提供为完成项目必要的国有土地使用权证、建设用地规划许可、建设工程规划许可和与项目现场邻近区域和道路的使用许可。

一般来说BOT方式的确立源于两种情形：一种情形由政府提出，通常是政府对所辖已经完成立项的基础设施项目，依据当地社会和经济发展的需要、自身财政状况，经过咨询机构进行各种方案的可行性研究，根据各方案的技术经济指标决定采以BOT方式建设，并以政府文件的形式批准项目BOT的建设方式，同时公告于相关媒体。

另外一种情形由民间机构提出，通常，当政府根据中长期的社会和经济发展计划列出新建和改建项目清单以招商等方式公布以后，非政府机构可以根据该清单上的项目结合本机构的业务发展方向开展投资机会研究，对适宜的项目做出合理计划，并向政府提出以BOT方式建设某项目的建议，并申请投标或表明承担该项目的意向，政府同意后也可以批准该种建设模式。

但无论那种情形，政府对BOT项目的批准文件是不可缺少的。

2、招标方的确定由于BOT、BT项目大多属于政府管理的基础设施项目，所以招标方通常由政府或其行业部门担当、多数情况下政府部门会授权其投资公司或未来承担项目运营的公司或相关经济实体来充当招标人的角色。

项目招标时，招标人可以自行招标，也可以选聘具有相关经验的招标咨询机构作为BOT、BT建设项目招标的代理机构。

3、确定投标人资格条件无论以BOT或BT方式建设项目，其共同点之一是都包括融通资金与建设工程两个方面。

招标实践中，招标人根据项目的情况，既可以将资金筹措与建设工程一起发包也可以将两者分步发包。

根据两个内容是否一同发包可区分为两种情形，不同的情形对投标人的资格条件要求是不同的。

第一种情形，对合格的投标人不但考察其投融资方案，而且要依建设实施的内容按建筑业企业的市场准入规定设定相应的资质条件。

第二种情形，先选定投资人（或项目发起人），再确定项目法人（项目公司）。

第一步选择投资人时，主要考察投资人的实力，重点关注其自身财务状况、资金融通结构及融资成本；第二步是项目法人要依建设实施的内容按照相应的资质条件和相应的评价因素，确定设计人、施工承包商、监理人、运营商等。

如果项目公司本身具备的资质完全可以满足拟建项目的内容，那么工程项目的建设可由项目公司自身来承担。

设定投标人条件时，应明确是否允许组成联合体投标。

如果允许，应对组成联合体的数量、合格条件及联合体的牵头方提出具体要求。

对于是否允许制造商、承包商及设备供应商进入联合体等一些特殊限制情形也必须予以说明。

4、公告的基本内容BOT项目发布公告时，至少应说明以下内容：项目立项及特许经营的批复情况，明确招标方、说明投标人的合格条件，招标项目的建设地点、规模、内容及建设条件，特许经营期（建设期、运营期）；获取招标文件的方式、递交投标文件的时间地点，公告发布的媒体及招标方的联系方式等。

需要说的是，由于BOT类型的招标项目涉及的因素多、相互之间的关系错综复杂，需要潜在投标人落实的条件及测算的数据比较多。

因此，从发布招标公告并出售招标文件到要求投标人递交投标文件的截止时间宜在满足法规规定的基础上，尽量给投标人留有足够长的时间编制投标文件。

在此期间招标方、受政府委托的咨询机构要认真收集投标人就项目条件及要求提出的各类问题，并考虑潜在投标人提出的合理化建议。

投标人必须在规定的日期前向招标方递交投标文件。

5、招标文件在确定项目结构、初步落实项目基本条件后, 即可开始编制招标文件。

编制招标文件时，应以政府批准的BOT项目实施方案的内容为依据。

在招标文件中，应将招标方预期的投资框架和拟订的特许权协议中重要的内容清楚地表述出来。

在投标人须知中的内容除了重复一部分公告中的内容以外，应该详细介绍工程的范围、项目条件、建设要求、运营及移交等要求；可能还涉及投标人的资质条件、能力和信誉；踏勘现场及投标预备会的安排；投标人提出问题及招标人书面澄清的时间安排；对投标有效期及投标保证金的要求；开标时间、地点及开标程序；评标委员会的组建以及中标人确定的规则。

BOT项目通常采用综合评估的方法。

招标文件中应给出特许经营草案及特许经营协议的格式。

招标文件的相应章节中，应详细说明政府在技术、经济、法律等方面的要求, 让投标人尽可能充分和准确地领会政府的意图。

对于特许经营, 应对经营期限、政府提供的各种支持条件或者承诺、项目公司的责任、项目融资与财务管理、项目的建设、运营和移交方案、不可抗力、协议的变更、终止和解除、争议的解决等作出明确的规定。

6、评标方法及评标因素由于涉及的因素很多，为了鼓励投标人最大限度地满足招标人的各项实质性要求和具体条件，通常采用综合评估法。

主要评审的项目的特许经营协议响应性、投融资方案、建设实施方案、运营方案、移交方案和投标报价。

其中，协议响应性的评价的重点是与政府批准的实施方案有无重大偏差；投融资方案的审查涉及投标人的自身财务状况、筹资渠道以及资金融通的可靠性；建设实施方案的评价涉及施工组织机构、施工部署施工方案及各项保证措施。

运营方案审查涉及投标人的项目运营维护安排和资产管理计划；移交方案评价涉及参与移交的机构人员、移交程序、培训预案以及移交纠纷的解决方式等；对投标人提交的报价既要评审总报价，也要评价融资成本费用、实体工程费用、提供产品或服务的价格、融资与实体工程费用两者的比例等因素。

评标标准应该是反映政府对BOT项目未来预期的一个综合评价体系，包括选择什么样的投资人、建成一个怎样的项目和规划未来项目运营等方面一系列的具体因素及指标。

尤其对建设期、经营期、投融资方案、建设方案、运营方案、移交方案等都应给出明确的定义和评价标准。

融资方案中可能的评审要素有投资人（或发起人）在项目公司中投入资本金的方式、比例；对投资方组成的要求；对融资的要求，比如以项目融资或股权融资、债券融资以及各个比例要求；融资成本、融资期限还款时间安排；融资计划与项目投资建设资金使用计划的匹配性等。

还包括，项目总投资估算、项目资本支出分析、详细的融资计划明细、投资支出明细、贷款本金利息偿还计划、维护修理资金支出计划表、预测的年度损益表、资产负债表和现金流量表等。

招标文件中可以要求投标人提交融资方的承诺及信用支持等书面材料。

建设方案中涉及到的重要内容包括工程施工、设备材料采购、竣工验收等几个阶段。

如果工程设计也包括在整个BOT项目中，则还要考虑初步设计及施工图设计方面的因素。

可能的评审要素有建设规模、建设条件；工艺流程、路线；消耗定额、原辅燃料供应；公用辅助方案；环保安全；建设工期；质量标准；投资估（概）算、施工方案；施工技术保证措施、施工组织保证措施；对项目设施竣工验收的方案。

运营方案的着眼点是使竣工工程保持正常的运营。

可能的评审要素有特许经营的范围及经营有效期限的承诺；产品服务标准的保证措施；符合政府要求的价格和收费确定方法及调整程序；设施的维护与更新改造计划；特许经营企业的中期评估方案；遵守特许经营权的终止及违约责任及争议解决方案的承诺。