国外非营利组织管理体制及其对中国的启示

国外非营利组织管理体制及其对中国的启示（贾西津）

中国的非营利部门正在发展之中。近年来政府机构改革和政府职能的社会化及社区建设的展开,以及庞大的事业单位改革的开始,使得非营利组织作为公共治理结构的一部分受到越来越广泛的重视。这个阶段的非营利部门需要大力扶持、发展、培育,也更需要澄清认识,规范管理,建立配套可行的法律政策体制和监督机制,使之走上适合中国国情的、法制化、规范化的发展道路,这样它们才能真正承接政府职能转换转移出的功能,完成治理结构的变革。西方非营利组织管理体制中有一些较为共通的东西和成熟的经验,是中国在进行非营利部门管理改革时应该注意的。本文从非营利组织的分类和法律管理体系、政府与非营利组织的关系、内外部监督管理体制等三个方面简要阐述。

一、非营利组织的分类和法律管理体系

依据中国现行法律法规,非营利组织主要指以下三类组织:依据《社会团体登记管理条例》(1998)在民政部登记注册的社会团体,依据《基金会管理办法》(1988)在民政部登记注册的基金会,和依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998)在民政部登记注册的民办非企业单位。其中前两种获得社会团体法人资格,后一种视不同情况获得法人、合伙或者个体的行为主体资格。按照现行《民法通则》的规定,企业、机关、事业单位和社会团体法人四种法人具有民法中的法人地位。没有经过民政部批准!登记取得法人地位的社会组织,被视为非法组织。

国际上对非营利组织管理的法律框架有不同的模式。在美国,根据联邦税法501C3,在宗教、慈善、教育、科学、公共安全实验、文学、促进业余体育竞争或防止虐待儿童或动物等七个方面,从事非营利性、非政治性活动的组织可以申请成为慈善组织,获得税收优惠。除此以外,并没有一部专门的法律来统一规定非营利组织的活动,多种多样的志愿活动已经渗透在整个社会的运作机制之中。英国非营利组织的传统主要源于志愿互助和民间慈善,它们被称为“志愿部门”,比我们通常意义上说的“非营利部门”的概念要窄,其历史可以上溯到几个世纪以前,英国1601年出台的《慈善法》和《救济法》,是世界上较早的专门规范非营利组织和非营利行为的法规。另外,有些国家针对非营利部门设有专门的基本法律,用以促进这类组织的发展和规范其活动,如日本的《非营利组织法》,南非的《特定非营利活动促进法》,德国的《结社法》,匈牙利的《公益组织法》,捷克的《公益法人法》等等,侧重点各不一样,但其作用地位均是使非营利组织纳入到整个法律制度体系之中。

总结国际上对非营利组织管理的法律制度框架,主要可以对中国非营利组织的法律制度建设提供以下三个方面的借鉴意义:

第一,对公民自组织的合法性的认可。在倡导结社自由的许多国家,非营利组织进行登记和取得法人地位是其获得税收等优惠政策的条件,但登记与否并不是组织合法性的前提。如在美国、加拿大等国家,公民自组织被认为是公民的权利,注册与否则是可以选择的。不过,组织要获得税收优惠,则需要经过复杂的申请、验证,只有在经过批准取得相应的资格后才能享受相应的税收优惠。日本的《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序,但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在,它们不具法人资格,但同样具有组织合法性,日本众多的非营利组织都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。1998年日本颁布了《特定非营利活动促进法》,旨在为大量以“任意团体”形式存在的非营利组织提供一个易于获得法人资格的申请和认证机制,尽管如此仍然有许多非营利组织采取任意团体的形式。

在台湾,非营利组织的成立首先须经事业主管机构核定备案,再到法院进行法人登记,但台湾也有大量“非法人社团”,它们由于种种原因不去法院登记,同样能合法地开展各种活动。可见,无论是在具有悠久的结社传统的欧美法系国家,还是尊崇国家权力的大陆法系国家(或地区),大都为拥有法人资格之外的非营利组织留有一定的法律空间,且这一空间在许多国家或地区还有不断扩大的趋势,日本和台湾正在推进的非营利组织管理体制改革都体现了类似的趋势。

第二,完善的非营利组织法人制度。世界上的两大主要法系,即大陆法系(又称民法法系或成文法系),和英美法系(又称普通法系或判例法系),对非营利法人有着不同的规定。大陆法系对法人最基本的分类是公法人和私法人,后者又分为社团法人和财团法人。基金会在大陆法系中的地位属于财团法人,财团法人制度主要规定在民法典中,还有一些单行法规定一些特殊的财团法人,如对私立学校!医疗机构等,有些国家有专门的法律。如日本在法律上将非营利组织细化为许多不同的形式,有许多分别法管理,其法人形式主要包括:公益法人、社团法人、NPO法人、社会福利法人、学校法人、宗教法人、医疗法人、公益信托基金、共同组合、任意团体等。英美法系中没有区别公法和私法,非营利组织主要的法律形式包括非营利公司、协会和信托(Trust)。

第三,与管理体制相适应的非营利组织的分类标准。国际上对非营利组织的首要分类原则,首先是公益性与互益性原则,这一划分原则与税收优惠政策的不同相关联。一般而言,对非营利组织的税收优惠包括两个方面:一是对组织自身的优惠;二是对面向非营利组织的捐赠方的优惠,公益性组织比互益性组织享有更多的捐赠方优惠。第二是会员制与非会员制,这一标准是按照组织性质划分的,与大陆法系的社团法人和财团法人相对应,在运作、管理等方面均有不同特色。第三是按不同活动领域划分,如霍布金斯国际比较项目按照国际产业分类标准,设立非营利组织国际分类,按活动领域分为12大类27小类。

综上所述,予以公民自组织更大的法律生存空间,明确非营利组织的法人地位!将之纳入适当的法人制度体系,以公益性和互益性对非营利组织进行分类,实行税收优惠等,是建立健全非营利组织法律体系的重要前提。

二、政府与非营利组织的关系

在传统的“统治”观念中,政府是公共事务管理、公益事业、社会福利的唯一提供者,而现代“治理”理念认为,公共治理的主体是多元的,非营利组织也是重要的治理主体。一个良性的治理结构,需要不同治理主体的合理分工、合作努力,不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。在理念上,非营利组织应当既保持自己与政府和企业的相对独立性,又能形成良好的合作。那么,这一原则在具体实践中如何体现?政府和非营利组织应当如何分工定位!互补互促?英国的做法特别值得一提。

1998年,英国政府和非营利组织的代表共同签署了一份《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》,这不是一个法律,而类似一个备忘录,但其重要意义是它经过广泛的讨论,由政府和非营利部门共同协商达成,共同签署遵循,为二者以后的关系确立了基本原则和行为依据。这也是英国工党政府上台后最重大举措之一。协议的基本思想是志愿及社会部门的活动对于发展一个民主、包容性的社会是至关重要的。协议确认了志愿及社会部门对于社会的重大益处,同时表明政府应当进一步发挥在促进志愿活动和对志愿及社会部门提供支持方面的积极作用。