关于地方燃气行业改革与政府监管研究

关于地方燃气行业改革与政府监管研究

发表时间：2012-12-06T15:40:58.920Z 来源：《建筑学研究前沿》2012年7月Under供稿作者：杨晓鸣[导读] 在城市公用事业领域中，燃气是城市基础设施的重要组成部分，是城市经济发展、人民生活水平提高和社会安定必不可少的条件

杨晓鸣湖州新奥燃气有限公司浙江省湖州市313000

摘要：在城市公用事业领域中，燃气是城市基础设施的重要组成部分，是城市经济发展、人民生活水平提高和社会安定必不可少的条件，还是重要能源。国际上往往以能源人均占有量、能源使用效率和对环境的影响，来衡量一个国家的现代化程度。本文对地方燃气行业改革中出现的问题进行了分析，并给出了几点对策。

1.地方燃气简介

作为一种重要的城市公共物品，城市燃气是指作为能源供应城镇生活、生产使用的液化石油气(LPG)、天然气和人工煤气等能源。城市燃气是燃气行业的重要组成部分，是重要的城市基础设施，是主要的城市社会公共工程，是社会服务业中的重要内容，也是满足城市居民基本生活质量要求的重要保障。

城市燃气可以分为管道气和瓶装气两大类。其中，管道气包括煤制气、油制气、天然气三种，瓶装气则主要是瓶装石油液化气。煤制气和油制气具有类似的生产工艺，主要是通过煤炭气化或者通过催化裂解制取煤气，煤制气和油制气的生产工艺较简单，生产成本相对低廉，但制成煤气的热值较低，且制气过程中和燃烧消耗过程中产生的环境成本较高。煤气是工业化早期或倚重煤炭资源的地区的常见燃气气源。天然气通常指经过地质演变作用，在不同地质条件下生成、运移，在一定压力下储积的一种富含碳氢化合物的可燃气体。天然气生产成本较低，产量大，安全、洁净，是理想的气源。随着人民生活水平的提高及环保意识的增强，大部分城市对天然气的需求明显增加。

2.燃气行业改革过程中出现的问题

任何事情都有正反两面性，燃气行业改革也一样，虽然我国发展燃气产业具有广阔的市场前景，但从目前的发展看，仍然有许多因素制约国内燃气市场的发展。在实践中，我国已经有许多城市开始了对公用事业进行市场化改革的尝试。但随着改革的深化一些问题也浮现出来。

2.1在改制和市场重组过程中出现的问题

第一，投资主体多元化引发的弊端。投资主体的多样性曾一度刺激了管道燃气的发展，加速市场化的进程，但它在城市管道燃气长期的建设和管理方面却日渐显露出其局限性:一是不利于管道燃气的建设和发展。二是给行业管理增加了难度。诸侯割据之势，使得各家企业在各自既定的范围之内向用户供气，受供气初期居民用气率低下的条件制约，各气化站的效益不能充分发挥。而行业内主管部门有时只能疲于调解各企业间的相互争端，不利于管道燃气的统一管理和统筹安排。三是对天然气的顺利转化产生负面影响。第二，仅仅是所有制的变革，并没有对垄断性产业的垄断性市场结构进行重组，企业的市场垄断地位并没有发生变化。第三，各方利益难以协调。

2.2政府监管体制暴露出的问题

我国燃气行业在进行改革和建立监管体制的过程中，由于主管部门对燃气行业的市场化关注得太多，却忽视了市场化后的监管，导致了监管过程的盲目性，监管体制的建立己暴露出了许多问题。

第一，尚未独立监管。目前对燃气行业进行监管的大部分职能均分散在其他政府部门，大部分地方尚未建立职责明确的燃气行业监管机构，政府各部门之间职能的交叉，导致了各部门间的相互推诱扯皮，大大降低了监管效率。

第二，地方政府对监管认识不到位。在市政公用事业改革己成燎原之势的事实之下，有些地方对市政公用事业改革的理解出现偏差，认为市政公用市场化改革就是甩包袱，将一些企业“一卖了之”，缺乏必要的监管，以致于留下诸多“后遗症”。例如，燃气，对于广大居民而言，可谓一日不可缺。然而，燃气也是一个危险的隐患，一旦“渗”出，带来的将是惨痛灾难。

第三，监管内容缺乏针对性。国家城市燃气行政主管部门的职责主要是规范市场行为，组织制定相关法规和技术规范，从地方政府这个层次来说，要研究遵循法制、服务和效率等原则，充分发挥政府的权威性、强制性的公共管理能力，协调处理实施特许经营协议中所出现的各种矛盾和问题，维持社会的良性运行。城市政府只有按照现代化建设的客观规律和经济规律才能管理好这些业务。行政许可法实施以前，燃气主管部门主要通过企业资质和工商登记前置审批，对燃气经营行为进行监管。行政许可法等法律、法规实施后，对燃气企业资质的审批被取消，燃气行业管理几乎处于真空状态。

第四，监管方法存在问题。目前在许多城市燃气行业基本上采取“成本加成定价法”，即以企业的实际成本为基础加上一定的利润。这种传统的监管导致各厂商缺乏降低成本的内在动机。

从上述分析中可以看出:目前，我国燃气行业正在进行一场深刻的变革，主要包括燃气行业改制和国有资产管理体制改革、政府监管体制改革两个方面。燃气行业改制是改革的突破口和切入点，其改革的路径、进程直接关系到改革的绩效。燃气企业是生产经营性单位，转换燃气企业经营机制，推进产权制度改革，使燃气企业成为法人主体和市场竞争主体。在调整价格和收费标准、放宽市场准入、引进社会资本、减持国有股本、加快改制等方面，要结合实际，在完善地方政府燃气行业监管体制的同时，平稳实现燃气行业由政府运作向现代企业运作的过渡和转变。

3.地方燃气行业改革与政府监管对策

从以上分析中可以看出，地方燃气行业的改革和发展面临严峻形式。要扭转燃气行业发展的不利局面，不仅要在体制内引进改革，寻求发展的内源性动力，而且要寻求发展的外源性动力。

3.1燃气企业进行改制

通过对企业的调查研究，吸收和借鉴兄弟城市同行业改革改制的经验和教训，在对地方燃气行业进行全面分析的基础上，提出改革与政府监管的对策:

第一，积极推进燃气企业改革改制工作，实现投资主体的多元化。

第二，实施燃气市场特许经营。燃气供应的特许经营和产业化需要以规模为基础，规模不宜太小。第三，打破气源垄断，协调各方利益，推进燃气价格改革。

3.2市场结构重组

加速管道燃气主业与辅业的分离，把具有竞争性的业务，如燃气设备的安装、维修，燃器具的销售，管网、储气等工程引入竞争机制，但是，为避免低水平过度竞争，实现有效竞争，政府仍要控制进入这些业务领域的数量。

与此同时，要积极培育燃气行业的劳动生产率，使单元建设投资最小化，效益最大化。大量不成规模的燃气企业的存在，只能造成牺牲必需的安全和基本设施投入、损害消费者利益的恶性竞争局面。建立政府对于有限市场资源的分配制度，有效整合燃气市场。有限市场资源的政府分配是公认的国际惯例。燃气是工业、商业及人民生活必不可少的基本需求，但燃气市场是容量适度有限的市场资源，其市场容量应以满足生产、生活需要，形成规模经济为适度;以控制严重影响燃气供应使用安全和健康有序发展的恶性竞争。

3.3建立城市燃气行业政府监管体制

随着燃气行业改革的不断深入，政府与企业那种政企不分的局面已被打破，取而代之的是实施特许经营管理。但是，政府加强燃气的安全管理，维护公共利益的宗旨没有变，因此，加强地方燃气行业的监管己经成为急需研究解决的课题。

第一，政府要提高对监管的认识，建立独立监管机构。地方政府是燃气服务的组织者，其职责和功能是满足社会的公共需要，维护公共利益和公共安全。通过监督管理，使企业向城市用户提供燃气产品和燃气服务，以维护社会公平和公正，它是进行燃气行业监管的主体。

第二，明确监管内容和监管标准。根据对管道燃气业务类型的划分，政府分别制定出技术和安全标准，明确监管内容，加强实现全过程、全方位监管。

第三，科学制定监管方法。政府应把燃气专业规划视同为燃气发展和市场监管必须遵守的地方性法规。规划的实施应本着公开、公平、公正原则，积极采纳城市土地有偿使用权拍卖的成功做法，采取招标、投标方式，公开拍卖规定区域范围、规定年限内的燃气特许建设运营权。

4.结论

燃气行业的特点决定了地方政府必须对其加强监管，在市场经济条件下，打破行政垄断、加快政府职能转变、促进有效竞争是地方政府从事燃气建设与管理的基本出发点，借鉴发达地区的经验，结合地方实际，在推进燃气行业改革进程中，创新监管体制，改变过去那种直接的、行政的的管理方式，更多地运用经济的、法律的监管方式，采取监管与竞争相兼容的政策措施，只有这样，才能保证地方燃气行业的正常秩序。

参考文献

1.仇保兴，王俊毫等著:《中国市政公用事业监管体制研究》，2006版，北京:中国社会科学出版社。

2.郭建新，陈锦德:“我国天然气城市输配气运营行业投资机会研究”，《城市燃气》，2005年，第8期

3.孙德青，姚安林，赵忠刚:《我国城市燃气事业的发展趋势》，《城市燃气》，2006年，第9期。